中国经济增长十年展望（2016-2025）

首本从中长期视角分析和预测中国经济的专著；

国务院发展研究中心研究团队强力打造；

全面了解中国未来10年经济走势的读本；

甫一出版就被选为中央党校官员培训教材。

在经历了长达六年的增速回落后，中国经济何时、以何种方式“触底”，“触底”后是何种走势，“十三五”时期将经历怎样的转型？本书作为国务院发展研究中心“中长期增长”课题组系列研究的第四辑，力图对这些问题给出回答。

课题组提出“由数量追赶到质量追赶”的概念。质量追赶大体上处在“后历史需求峰值”与“成熟增长”之间，其特征是通过提升增长质量实现中速增长，进一步缩短与先行者的距离。与质量追赶相适应的发展条件、体制和政策环境将会发生很大变化，这就为供给侧改革提出了直接而明确的要求。在供给侧改革受到重视且有所泛化的情况下，突出重点和目标至关重要。

《中国经济增长十年展望（2016-2025）》各章在分析具有中长期意义的新趋势、新特征的基础上，适当调整了未来十年增长前景预测，并对2016年经济形势进行了展望和分析。同时探讨了各相关领域实现质量追赶的途径和方法。

刘世锦，原国务院发展研究中心副主任、研究员、博士生导师。研究领域：经济理论和政策问题研究，主要涉及企业改革、经济制度变迁、宏观经济政策、产业发展与政策等。

前言 由数量追赶到质量追赶

综合

第1章 十年展望：启动供给侧结构性改革的中国经济

需求

第2章 城镇住宅：峰值过后的分化和重塑

第3章 基础设施：优化投资结构，拓展建设空间

第4章 汽车：供给侧影响逐步显现

第5章 出口：坚持结构升级的既定方向

供给

第6章 人力资本：产业结构调整背景下的就业再配置

第7章 创新驱动：从数量扩张到质效并重

第8章 全要素生产率：优化城市结构体系，提升城市生产率

第9章 汇率：迈向浮动新阶段

产业

第10章 农业：深化供给侧改革，推动要素自由流动

第11章 制造业：砥砺前行，在分化中重塑优势

第12章 服务业：制度改革扩大有效供给

第13章 金融：重构监管框架，护航金融稳定发展

区域和城市

第14章 区域发展：拓展区域发展空间，缩小区域差距

第15章 城镇化：城镇融资年龄人口比重变化下的去库存与去杠杆

资源环境

第16章 能源：需求增长逐步恢复，结构优化加快

第17章 水资源：落实制度与补齐短板

第18章 土地资源：严格保护与科学开发

第19章 碳排放：降低减排的社会成本

二、质量追赶：追赶的新阶段

由高速增长转到中速增长，这个中速增长期如何定位，在长期增长分析框架内，它处在什么位置，起到什么作用，是一个值得研究的问题。就经济增长理论和发展经济学来说，以往重点放在解释后发经济体的“起飞”问题上，对起飞后的持续增长和到达一定水平后的“降落”问题缺少关注，虽然国际上也有一些文献（Eichengreen，2012； Pritchett&Summers，2014）关注到了“降落”的问题，但尚未形成一个有较强解释力、影响力的分析框架。对中速增长期的研究，不论对理解这个特定时期，还是构造一个长期分析框架，都有重要意义。

从时间分布来说，中速增长期大体上处在高速增长期结束后与成熟增长期到来之前的区间。这里所说的成熟增长期，是指美欧日等发达经济体已经达到的增长阶段，已实现需求的更新支出，如住房、汽车的置换或维修等支出，构成需求的主要部分。这种更新需求在中国逐步增多，但中国远未达到成熟增长阶段。与成熟增长期相比，中国至少还多出了两方面的需求，一是工业化阶段尚未实现的需求，或者说中高收入阶层已经实现但中低收入阶段尚未实现的需求，如农民工进城后的住房需求、低收入者的首次购车需求等；二是消费结构升级，重点是服务性需求比重上升，中产阶级推动此类需求增长是主力军。这两种需求加上更新需求，构成了中速增长期的主导性需求。

从供给侧看，在2015年的本项课题研究中（刘世锦，2015），我们区分了初次扩张型增长（P型增长）、追赶标杆型增长（A型增长）和前沿拓展型增长（F型增长），中速增长期将以A型增长为主，加上逐步减少的P型增长和逐步增多的F型增长。A型增长的特征是大多数企业与标杆企业的差距相对缩小，行业增长的质量平均值提升。

因此，中速增长期依然是追赶期。这个判断相当重要。中国目前人均GDP约8000美元，美国人均GDP超过50000美元。从购买力平价计算，中国也只约相当于美国的三分之一。如果要接近或赶上美国的人均收入水平，从数量上说，大部分追赶还是完成于中速增长期。但由于基数已经很大，即便增速放缓，仍可保持人均收入水平不低于以往的数量增长。难度主要表现在质量提升上。这里要谨慎地将质量提升与创新驱动区分开来。质量提升大部分仍然是“追赶型”的，也就是说，还是要把主要精力放在学习、吸收甚至模仿上，只是“标的物”由过去的“铺摊子”转到“上台阶”。质量追赶过程中当然会有创新，但大多是适应性、扩展性的创新，那些根本性、具有颠覆意义的创新也可能出现，能够形成直接增长推力的比重应该不大。这里要注意的是，不应过于强调创新而忽略追赶，事实上，追赶的空间远大于创新。这不仅涉及到对创新驱动的如实评估，也涉及到具体的战略和政策选择。比如，如果把重点放在追赶上，就应当采取更为开放且选择性更强的政策，鼓励支持那些有助于质量提升的“引进来”、“走出去”活动。实现某个质量追赶目标，能拿过来还是要先拿过来，以降低成本、缩短周期。

质量追赶与数量追赶相比，对发展条件、体制和政策环境的要求将有很大不同。在现有的情况下，需要有针对性地解决好以下几个突出问题。

一是纠正资源错配。目前在行业之间依然存在着较大的生产率差异，表明要素流动不畅、配置欠佳，根源在于行政性垄断，要素的市场化流动和定价受阻。通过深化改革纠正资源错配，仍会在“老经济”中释放出规模可观的需求，特别是有利于提高效率的投资需求。更重要的是能够提高生产率，增加收益，化解潜在风险。这也是当前供给侧改革中“降成本”潜力最大的领域。

二是激励产业升级。产业升级包括发展新兴产业，如与制造业升级相关的生产性服务业、与消费结构升级相关的生活性服务业；在已有产业中采用新装备、新技术，如用机器替代人工；更多地则是在产业价值链上的提升，如由低端制造转到高端制造，加大设计、研发、品牌等元素的比重。产业升级将带来专业化分工协作关系的深化，产业集中度的适当提高；将更多地开发和利用中高级生产要素，全面提升人力资本质量，优化资源配置水准；将从行业标准到工匠精神，全面推动精致生产的制度和文化建设。

三是营造创新环境。创新与产业升级既有联系也有区别。区别在于，产业升级中的大多数内容，发达国家已经有了，我们也要跟着有，也就是前面提到的追赶的含义；而创新则是从无到有，我们与发达国家大体处在同一起跑线上。创新必须经历一个试错过程，因而不确定性显著加大。之所以强调市场在创新中的基础性作用，就是让更多地人参与创新，提高创新试错过程中的成功概率。创新要素是流动的，那些能够吸引到更多创新要素的地方，才会拥有更多的创新成功的机会。所以，大量的创新出现在创新型城市或区域创新中心。所谓营造创新环境，就是要形成有利于市场发挥作用、能够吸引到更多创新要素的体制和政策条件。创新的作用日趋重要，但创新型城市或区域创新中心并非人为指定的，而是在竞争中形成的。

……

由数量追赶到质量追赶

刘世锦

本书是“中国经济增长十年展望”系列研究的第四辑。2016年是“十三五”的开局之年，而“十三五”是实现全面建成小康社会目标的冲刺期，从长期经济发展阶段看，也是中国经济由高速增长到中速增长转型的关键期。转型进程如何，关系2020年发展目标的实现，更对中国的现代化进程影响重大。

本书研究内容聚焦于“十三五”时期。依照惯例，我们将对宏观经济和各重要领域今后十年的增长前景做出展望，重点分析“十三五”时期所要面对和解决的主要问题。在经历了长达6年的增速回落后，中国经济何时、以何种方式“触底”，“触底”后是何种走势，是“十三五”时期国内外关注的重要议题。在长期增长框架中，这一阶段如何定位，应该起到什么样的历史作用，也是理论上面临的挑战。我们提出“由数量追赶到质量追赶”的概念，就是一个有关的理论描述。质量追赶大体上处在“后历史需求峰值”与“成熟增长”之间，其特征是通过提升增长质量实现中速增长，进一步缩短与先行者的距离。与质量追赶相适应的发展条件、体制和政策环境将会发生很大变化，这就为供给侧改革提出了直接而明确的要求。在供给侧改革受到重视且有所泛化的情况下，明确目标、突出重点至关重要。本文拟就上述问题依次展开讨论。

一、转型再平衡的条件与进程

当前中国经济依然面临着大的下行压力，“底”在何处，从高速增长“降落”后前景如何，是“十三五”直接面对的关键问题。

中国经济增速回落，直观地看，是由以往10%左右的高速增长转到中速增长，背后则是经济结构、增长动力和体制政策体系的系统转换，从大的增长过程看是增长阶段的转换，可称之为“转型再平衡”，也就是由高速增长时的平衡转向中速增长的平衡。这一平衡的实现，将取决于三个条件。

第一，高投资触底。从需求角度看，以往的高增长主要依托于高投资，消费总体上是稳定的，净出口对GDP增长的直接贡献则是一个较小且不稳定的量。在过去较长一个时期，高投资主要由基础设施、房地产和制造业投资构成，这三项可以解释投资的85%左右。而制造业投资又直接依赖于基础设施、房地产和出口。这正是过去相当长一个时期中国经济增长的主要需求来源。高投资触底，有一个通俗说法，即主要取决于基础设施、房地产、出口三只“靴子”落地。基础设施投资占全部投资比重的高点出现在2000年左右。作为政府稳增长的主要抓手，这一指标波动较大，但总体上处在回落状态。出口已由以往20%以上的高增长转为2015年的负增长，可以认为大体触底。房地产投资在经历了较长时间的高速增长后，2014年触到历史需求峰值后开始快速回落，2015年下半年出现月度同比负增长，当回落趋稳时，很可能成为房地产投资增速触底的信号。房地产投资增长触底，也意味着全部投资乃至从需求侧看的整个经济增速探明底部。

第二，去产能到位。随着需求侧的高投资增速回落，供给侧开始相应调整，但部分行业主要是重化工业调整较慢，于是出现了严重的产能过剩。初步估计，钢铁、煤炭等行业的过剩产能在30%以上。尽管对过剩问题早有警觉，但幅度之大仍然超出预期。一个重要原因，是重化工业内部的“加速原理”在起作用。在这些行业的上升时期，由于“需要更多的钢就要新建钢厂，而建钢厂本身就要耗费钢”，这种“自我循环”带动了重化工业异乎寻常的快速增长。而到回落时期，“加速原理”在相反方向也起作用，使回落幅度超出预期。

严重过剩产能直接导致两个后果。一是PPI迄今40多个月的负增长，最大降幅达5.9%；二是工业企业利润自2014年下半年以后一年多的负增长。分析表明，煤炭、钢铁、铁矿石、石油、石化五大行业的出厂价负增长幅度达20%左右，对全部工业PPI负增长的影响达到80%左右，对工业利润负增长的影响更为显著。走出这种困局的出路，重点是在上述五大行业实质性去产能。产能下来了，供求趋于平衡，PPI才能恢复正增长，企业才能恢复盈利和再生产能力。

然而，严重过剩产能“退出难”也超出预期。其原因，首先是有关地区大都希望别人减自己不减，等减产能到位后坐收渔利，从而陷入“囚徒困境”。其次，去产能后的职工安置、债务处理、资产重组等都是难啃的骨头，解决起来难度很大。在这种情况下，多数地区采取了等、熬、拖的办法。但这种局面显然不可持续。企业长期亏损，财政减收、债务违约、就业困难等问题不可避免，相关地区可能守不住底线，经济全局也可能出现更为困难的局面。

事实上，近些年供给侧大调整，除了重化工业外，还有出口行业。增速由20-30%降到负增长，出口行业受到的冲击并不亚于重化工业。出口行业也经历着艰苦调整，企业订单减少、负担加重，部分企业关闭破产，有些移至外地，还有的企业老板“跑路”，如此等等。但与重化工业形成鲜明对比的是，总体上似乎“声音”不大，也没有获得多少政策资源支持，堪称“静悄悄的变革”。重要的区别在于，出口行业主要以非国有的民营和外资企业为主，重化工业则聚集了众多国有企业，其中的大企业以国有为主。民营和外资企业调整较快，方式多样，不会久拖不决，因为它们拖不起。有的人实在经营不下去，解不开困局，可以“一跑了之”，而不会在长期亏损、扭亏无望下继续经营。用工制度灵活，调整中的职工安置问题较易解决。而人、债、资产重组等问题，对国有企业均为难题。政府“大而不能倒”、“国企出问题，政府总要管”的明显或隐形承诺，使国企调整难有壮士断腕的决心和魄力。国企去产能的调整，很大程度上是一个国企、国资深化改革的问题。当然，也是一个被逼出来的难得改革契机。出口行业和重化工业在调整中的表现对比，提供了不同体制机制在结构调整差异的典型案例。

第三，新动力形成。通常意义上的新动力，是指那些新成长起来的增长领域，亦可称之为“新经济”。主要可分为以下三类：一是新成长产业，主要是生产性服务业，如信息服务、物流、研发、金融等；与居民消费水平升级相关的服务业，如医疗、文化、体育等产业；制造业中的新技术产业，如大飞机制造等；二是产业转型升级，如机器替代人工、绿色发展等；三是创新而产生的新增长点，如网购等互联网+所带动的相关行业。以上分类是相对的，往往相互交叉、相关融合。

这些“新经济”的一个重要特点是替代性增长，新的增长空间挤压了原有增长空间，或者说，在原有的增长空间内换了一种增长方式。这种增长具有重分蛋糕的性质，不可避免地会引起利益关系的冲突和重组。例如，网购快速发展的同时传统商业放缓以至衰落，部分知名品牌商场关闭；打车软件与传统出租车的冲突；机器人上岗与人的下岗，等等。如果“新经济”确实拥有并有效运用了新技术、新机制、新商业模式，提高了生产率，终究是不可阻挡的，但同时必须重视并妥善应对利益冲突引发的挑战。

新动力的另一个来源，是“老经济”加新机制，这方面的潜力往往会被忽视。美国研究竞争战略的迈克尔·波特教授等（2002）在《日本还有竞争力吗》一书中，认为日本高速增长期后存在着“二元经济”，一个是高度对外开放、竞争力很强领域，另一个则是面对国内市场、封闭性强、竞争力差的领域，包括物流、电信等基础设施，加大了整个经济的运行成本。他提出，日本经济要提高竞争力，必须解决后一个领域的市场开放问题。中国这方面的问题更为突出，纠正资源错配、提升效率大有文章可做。

还需要关注的一个问题是新旧动力的不对称性。忽视这种非对称性，容易对新动力的规模扩张产生过高期望。尽管还有新产业涌现，但像房地产、钢铁、汽车等能够将经济推向高速增长的大支柱产业基本上找不到了。新产业在规模上远不能对冲老产业减少的规模。例如，所谓“战略性新兴产业”占工业的比重，2015年尚不足10%，其中有的也出现严重产能过剩，如光伏发电行业。新经济的替代性增长，呈现出“降成本、提效率，但对GDP增长贡献不大”的特点。加上新机制的老经济，也属于“后历史需求峰值期”的增长范围。概括地说，新动力能够提升增长水平，但远不足以抵消原有动力的下降，更重要的体现于发展模式、效率和质量的转换。

以上三个条件逐步形成后，中国经济这一轮大调整将可能呈现双重底部。一是“需求底”，随着房地产投资同比增速由负转正、全部投资增速趋稳，这一底部有可能在今后一两年内出现。另一个则是“效益底”，是从供给侧适应于需求侧来看的，主要指标是PPI止跌回升，工业企业盈利增速由负转正，并保持在适当水平。这个底何时出现，将直接取决于去产能的力度和进度，有一定的不确定性。如果“效益底”明显滞后于“需求底”，不难想象，经济有可能进入一个特殊困难期：增长速度相当低了，PPI依然低迷，企业大面积亏损，部分地区的金融财政风险加大，甚至酿成某种形式的危机，从而落入一种可称之为“低效益、高风险”的陷阱。避免这种不利局面，短期内关键是加快供给侧结构性改革，在去产能上有实质性进展，促使PPI和工业企业利润止跌回升， “效益底”与“需求底”的时滞缩短。由此可见，供给侧结构性改革具有鲜明的问题导向特性。

经济触底的过程不大可能一帆风顺，抑或将经历一个复杂、很可能波动较大的过程。受某些短期因素影响，相关指标可能转好，但需要观察其可持续性。底部形成将是一个过程，需要多次验证确认。触底成功后，增长态势不会像有些人期待的出现V型或U型反转，而有很可能性是大的L型加上若干个小的W型。“

2015 年底中央经济工作会议将“产业政策要准”作为推进结构性改革的五大政策支柱之一。我们特意选取了两篇论述产业政策的文章，也许可以为实施“准”的产业政策提供启发。新经济增长理论的领军人物菲利普·阿吉翁等人的文章“产业政策和竞争”以中国为背景，讨论什么样的产业政策可以提高生产率，进而推动增长。作者们使用1998—2007 年中国工业企业数据库大中型工业企业数据，从实证角度研究补贴、税收减免、（低息）贷款和关税等产业政策对企业生产率增长的影响。实证研究的结果表明，在竞争性部门实施的产业政策（补贴或税收减免）、旨在维持或者促进竞争的产业政策（比如引导企业进入或者鼓励新企业发展），对生产率增长具有更显著的促进作用。在初始竞争更为激烈的部门实施补贴和免税这样的产业政策，能够改善企业的表现，而实施（低息）贷款和关税补贴这样的产业政策，则不能改善企业的表现。作者们还指出，为了使产业内的利益集团对产业政策施加的影响最小化，应以更分散、更有利于竞争的方式实施扶持型产业政策。詹姆斯·罗宾逊的文章，从政治经济学的角度探讨产业政策对经济发展的作用。在国际上，产业政策不乏成功和失败的案例。这些案例一方面说明产业政策可以是社会所需要的，并有可能促进经济增长和发展；另一方面，与任何对社会有益的政策一样，产业政策也受制于具体社会的政治均衡特征，比如哪些利益团体能被动员，关系到怎样的利益，处于怎样的政治体制环境中。在这些政治因素的影响下，即使能推出产业政策，也未必会采取理想的形式。因此，仅仅提出好的产业政策是不够的，我们还必须考虑这些好建议如何能被掌握政治权力的群体自愿采纳。

在一国经济实现增长、从低收入国家向高收入国家转型的过程中，工业化是最重要的推动力。然而，发展中国家近年来却出现了过早去工业化的现象。在“过早去工业化”一文中，罗德里克利用三个工业化测量指标——制造业就业占比、按当前价格计算的制造业增加值占比、按不变价格计算的制造业增加值占比，详细描述了不同类别的国家之间的去工业化格局，并根据这些指标和收入之间的关系，界定了发展中国家相对于发达国家的过早去工业化现象。他进一步阐释了发展中国家去工业化现象的成因，其中全球化是一个重要因素。罗德里克认为，过早去工业化对发展中国家并非好事，它踢走了经济借以快速上升的“梯子”，还可能产生不利的政治后果。对尚处于向高收入国家转型的中国经济来说，工业化仍然至关重要，罗德里克的分析值得我们加以重视。

“法和经济学”栏目是美国弗吉尼亚大学法学教授韦尔克尔克的文章“就业保护法的经济学分析”。这是一篇综述性文章，较为全面地梳理了法学界和经济学界对这个领域的研究文献，包括从国际比较的视角研究就业保护法如何影响劳动力市场，用企业层面的数据研究就业保护法的改革对经济产出和经济行为的影响，以美国各州就业保护法的不同变化来研究就业保护法对劳动力流动、就业、雇员人力资本投资等方面的影响，从政治经济学角度研究就业保护法的渊源和政治动力机制。这些研究为全面认识就业保护法的影响提供了有益的参考。

“新书架”栏目是许成钢为匈牙利经济学家科尔奈教授的新书《动态变化、竞争和剩余经济》而作的书评。这篇书评从一般均衡和方法论，资本主义和社会主义的基本特点，资本主义和社会主义动态变化的政治经济学，以及资本主义、社会主义和列宁式国家资本主义等方面，分析并归纳了科尔奈著作的主要观点和软预算约束这样的重要概念。许成钢认为，科尔奈著作的创新之处在于通过资本主义和社会主义的比较研究阐释了资本主义的特点。

斯特凡·施莱歇和安德烈·马尔库等人的“欧盟排放交易体系的结构性改革”一文分析了欧盟现行排放交易体系中存在的问题，提出了改进该体系的三个一揽子改革方案，并评估了这三个改革方案的可行性。作者们还简要介绍了韩国、美国、中国等国家的排放交易体系，比较了它们与欧盟排放交易体系的不同特点。

比较之窗栏目是余晖等人的“澳大利亚医疗卫生体制研究”一文。文章较为详细地介绍了澳大利亚的国民医疗照顾制度、卫生服供给方的制度安排、卫生体系的行政管理体制、卫生资金的筹措和支付制度，并对中国的医疗卫生体制改革提出了建议。