中美关系中的债务问题研究

《中美关系中的债务问题研究》是国内首部有关中美关系中的债务问题研究的力作。

美债问题已成为中美关系中的重要议题。美元霸权是美国在全球范围内保持债务融资能力的基础。中美两国基于各自的国际与国内经济政策形成了史无前例的债务关系。在中美债务关系的相互依赖中，中国承受相对更大的脆弱性和敏感性，但美债问题对中国也有特定的战略意义。中美债务问题对中美之间的经贸和安全议题也产生了重要影响。随着中国国际经济政策的调整和发展，如实施“一带一路”战略、倡议建立新兴金融机构、扩大对美直接投资等，中国在国际经济与金融体系内的地位不断提高，这对于缓解中美债务问题及其负面影响具有重要意义。考虑到中美债务问题的巨大规模等因素，这一问题仍将长期存在，并继续对中美双边关系的发展产生重要影响。

孙海泳，男，江苏省连云港市人，2013年6月毕业于中国人民大学国际关系学院外交学专业，获法学博士学位，现为上海市美国问题研究所助理研究员。

第一章
美国债务融资能力的权力基础
美国发行国债的历史已有200余年。最早可追溯至独立战争期间，当时的各州和军队通过发行各种债券来筹集战费。二战后美国霸权的全面确立，使得无论是美国国债还是国债的计价货币--美元都基于美国的强大国力而获得优越的信用地位，并确立和保持了其在全球金融市场中的优势地位。随着美国政府财政收支以及美国国际收支失衡的发展，美国国债持续增长，特别是2008年金融危机爆发以来，美国国债的规模急剧扩大，至2015年3月初，美国国债总额已达约182万亿美元，其中公众持有约13万亿美元。United States Department of the Treasury,Bureau of the Public Debt,Treasury Direct,如此巨大规模的国债堪称史无前例，而美国作为全球最大债务国却能继续借贷并维持其霸权。要了解美国具有如此强大的对外债务融资能力的原因，需要从美国霸权以及美元霸权的形成过程、基础等方面予以分析。
第一节美国霸权的形成、特征与利益
在经历了长期的实力积累以及国际格局的大变革之后，美国在二战后确立了全球霸权。由美国发起和主导的宽领域、多层次的国际制度是美国全球霸权的重要组成部分，也是美国获取霸权利益的主要依托，这在经济领域的表现尤其明显。而雄厚的经济、科技以及军事等方面的实力，对美国的全球主导地位形成了全方位的支撑。
一、美国霸权的形成过程
美国立国之初，由于自身实力有限、国际环境复杂等因素的影响，从第一任总统华盛顿开始，就确定了"孤立主义"的对外战略。"减少美国易受攻击的弱点的一种可靠办法就是获取绝对安全。1783年以后，美国由于自身实力相对于欧洲列强仍比较虚弱，主要通过将自己与欧洲大国隔离以避免对抗，进而寻求绝对安全。"\[美\]克里斯托弗·莱恩著，孙建中译：《和平的幻想：1940年以来的美国大战略》，上海：上海人民出版社，2009年版，第222页。然而"孤立主义"的思想核心并非是要切断美国的对外关系，而是要求以维护国家利益为导向，制定美国的对外政策和开展对外关系，绝不承担与美国不相干的国际责任，只在涉及美国重要国家利益的方面进行有限的国际干预。凭借在西半球的地缘优势，美国在国际政治上的"孤立主义"传统得以延续。同时，美国在经济上不仅没有孤立自己，反而大力拓展国际贸易，促进国内经济发展；在军事上，美国也在其"后院"--西半球等处发动了数次有限度的对外干预活动。在当时的国际政治体系中，英国霸权力压群雄。在此背景下，美国从未试图与英国争霸，反而努力和英国形成广泛的共同利益，并由此获得了英国的认同，进而融入世界体系。
随着国力的稳步上升，美国在1894年成为世界第一工业强国。1913年，美国的工业总产值约占世界的40%，高于德、英、法、日四强的总和。门洪华：《霸权之翼：美国国际制度战略》，北京：北京大学出版社，2005年版，第74页。同年，美国联邦储备委员会(Federal Reserve Board)成立，此举凝聚了美国的金融力量。1913年12月23日，美国国会通过了《联邦储备法》，建立了联邦储备制度，规定全国分12个联邦储备区，每区在一个指定的中心城市设立一个联邦储备银行行使央行职能。在首都华盛顿设立联邦储备委员会，作为最高领导机构。美联储是一个私有银行的财团，理事会由7名理事组成，由一名主席和一名副主席主持工作，其主席经国会批准由总统任命，但在其他方面的运作却不受公众监督。美联储是决定美国货币供应的主要力量。通过调控利率和创造货币，美联储可以刺激和抑制经济。美联储于1914年11月开始发行作为法定货币的银行券以换回国民银行券，该券于1945年6月停止发行并回收。其后美联储发行了一种联邦储备券作为通用货币，这就是目前所用的美钞。流通的美元钞票都是"联邦储备券"，作为美联储的承付票发行，并委托美国造币厂印刷。在其后不到10年的时间里，纽约的金融中心地位已经堪比伦敦，美元也成为真正的国际货币。到1920年代，在各国中央银行的外汇储备中，美元与英镑所占的比例已可比肩。Barry Eichengreen,"Global Shifts",Prepared for the Bank of Finlands 200th anniversary symposium,Helsinki,May 5-6,2011,p7,强大的经济、金融力量为美国提升军力，挑战欧洲的传统霸权奠定了坚实的物质基础。
相形之下，英国从1870年前后就开始逐渐走向衰落。到1890年代，英国在每一个大陆和每一个海域都遭遇了与其竞争的陆上或海上大国。但在英国开始走向衰落，逐步丧失霸权到美国正式确立其霸权之间存在一个很长的过渡期。在两次世界大战的初期，美国均奉行"中立"政策，借此牟取经济利益、加强国力积累和等待有利时机。一战结束后，美国从债务国成为全球最大债权国，但美国并未挟世界首强之威，接手英国的霸权，而是重新退回孤立主义状态。
第一次世界大战后新兴大国的崛起和部分老牌大国的衰落，动摇了欧洲均势以及英国主导的国际经济体系的基础。尽管英国愿意提供公共物品以保持国际货币体系的稳定，但其已经缺乏提供公共物品的经济实力。而美国虽然拥有强大的经济实力和黄金储备，但却无意从英国手中接过领导权而成为新的霸权国。这也成为1930年代大萧条和国际货币体系混乱的原因。Charles PKindleberger,The world in depression 1929-1939，Berkeley,University of California Press,1973,In:Stephen Gill and David Law,The Global Political Economy:Perspectives,Problems,and Policies,USA:The Johns Hopkins University Press,1988,p47此间，各国"以邻为壑"的经济政策盛行，尽管美国曾在制定1934年《互惠贸易协定法案》、1936年《三方货币协议》等方面显示出维护世界经济稳定的意愿，\[美\]查尔斯·金德尔伯格：《世界经济霸权1500-1990》，北京：商务印书馆，2003年版，第369-370页。但其仍然无意接手英国的霸权。同时，国联盟约的约束力有限以及内部诸强的分化也导致其未能制止二战的爆发。
1941年底珍珠港事件爆发后，美国正式参加二战，并开始全方位介入世界事务。美国同时在两洋三洲作战，凭借其强大国力，成为确保盟国最终赢得胜利的中流砥柱。二战结束时，就绝对权力而言，美国显著强于世界其他国家。除了拥有巨大的工业能力，美国实际上垄断或控制了现代世界权力的三种来源：核武器、货币储备及石油。\[美\]罗伯特·吉尔平著，钟飞腾译：《跨国公司与美国霸权》，北京：东方出版社，2011年版，第83-84页。这使得美国几乎享有完全无拘无束的大战略选择空间，也导致国际体系开始了显著变更。正如罗伯特·吉尔平所言，在世界政治历史上，任何国际体系的演变都标志着强国的接续上升。强国支配国际体系，决定国际交往方式，确立体系规则。Robert Gilpin,War and Change in World Politics,New York:Cambridge University Press,1981,pp42-43在此情况下，美国开始谋求扩大其政治控制范围，并着手创建能够实现其政治、经济和意识形态利益目标的国际政治环境和国际规则体系。\[美\]克里斯托弗·莱恩著，孙建中译：《和平的幻想：1940年以来的美国大战略》，上海：上海人民出版社，2009年版，第42页。
二、美国霸权的特征与利益（一）美国的制度霸权国际制度霸权是美国霸权体系结构的核心，这些制度的运行机制有利于巩固美国的主导地位。在19世纪英国主导世界经济的时代，没有任何正式的国际制度，仅有很少的国际准则来规范国家间的关系。David ALake,"British and American Hegemony Compared:Lessons for the Current Era of Decline",In:Jeffry AFrieden and David ALake,International Political Economy:Perspectives on Global Power and Wealth，USA：the Taylor & Francis eLibrary,2003,p137相对于历史上的霸权国，美国注重以制度、规则和普遍原则来维护国际秩序，并善于利用根据本国的理念所成立的各类国际组织、国际制度、规范以及规则等来牟取特殊利益。如二战结束之际，联合国、国际货币基金组织（IMF）、世界银行、关税与贸易总协定等一系列具有不同职能的、由美国主导的国际制度的建立，为美国霸权创造了权力资源，成为美国霸权实力的延伸平台和新要素，并限制国际体系内其他行为体的自主权。
美国通过由其主导的国际制度和国际机制发挥作用可以弥补其实力的不足部分，并能适度自我约束，但美国也没有摒弃武力等维持霸权的传统战略途径，如直接以武力对敌对国家施压或打击等方式。总之，美国主导建立的一系列国际制度就是要将美国的霸权嵌入貌似合理的制度霸权中，通过这些国际制度的协同运作以保持其全球霸权。
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导论一、研究对象界定
本书研究的对象是中美债务问题，即：当前中国是美国最大的债权国，截至2015年年初,中国持有近4万亿美元的外汇储备,其中约70%为美元资产,美元资产中约2/3为美国国债或政府担保债券。中国依赖美国的消费市场，以实现经济增长、保障国内就业、维护社会稳定；美国依赖中国对其国债的投资，以使美元回流，保障其国内消费和融资需求。在经济全球化背景下，中美两国基于全球产业分工与贸易格局、美元的霸权地位以及两国间独特的政治关系现状，对这一债务关系都有很强的依赖性。当然这种相互依赖体现出明显的不对称性。
国债（National Debt），也称主权债务（Sovereign Debt）、公共债务（public debt）或者政府债务（government debt）,指的是一国政府以自己的主权为担保对外所欠的债务。国债形成的主要原因是由于政府存在财政赤字。美国联邦政府总债务（Gross Federal Debt）是指由联邦财政部或其他政府机构发行的联邦政府所有未到期债务的总额。联邦政府总债务包括两个部分：一是由联邦政府账户持有(Held by Federal Government Accounts)的联邦政府债务，即联邦政府各项基金，如联邦社保基金等持有的联邦政府债务。2010年,联邦社保基金(Social Security)持有的国债占政府持有国债的57%；公务员退休和伤残基金(Civil Service Retirement and Disability Trust Fund)占政府持有国债的17%。See:Kenneth DGarbade,Birth of a Market:the USTreasury Securities Market from the Great War to the Great Depression,Cambridge,Massachusetts:The MIT Press,2012,p253二是公众持有（Held by the Public）的联邦政府债务，其中包括两个部分：1美国国内投资者（由美联储、联邦和地方政府机构和国内个人投资者构成）持有的美国国债；2国外投资者，包括外国政府、企业或个人投资者持有的美国国债。在美国国债的两类持有者中，公众持有者是主体。
由于美国政府可以采取增税或发行美元等方式还债，加之以超级大国的国家信用作为担保，所以从理论上讲，美国国债是无风险的。但由于美国货币政策等因素的影响,随着时间的推移,对美国国债的投资收益却具有不确定性。同时，从更宽泛的意义上，海外的美元也是美国的对外负债。美国通过其对全球金融体系的控制力和金融创新，不仅通过对外输出国债、引进外资等方式促使海外美元回流以平衡其国际收支，也将各国的利益与美国紧密相连。
二、选题缘由
中美关系堪称当前国际关系中最重要的国家间双边关系。同时，两国关系的形态与迄今为止的所有两大强国关系的形态均大为不同。历史上，国际体系中实力快速上升的新兴国家与霸权国家之间往往爆发决定性的军事冲突，如：18、19世纪英法竞逐；19世纪末、20世纪初的英德争霸；以纳粹德国为代表的轴心国集团与同盟国的大战。虽然二战结束后，由于“核恐怖平衡”等原因，美苏并未爆发大战，但两国在冷战时期公开备战、发动军备竞赛、相互进行武力讹诈、发动代理人战争等状况，使两国关系在总体上处于对抗和紧张状态，并且冷战最终以零和博弈的方式结束。
中美关系与近代历史上所有的两强关系（或者说新兴大国与霸权国家的关系）均有明显差异。作为全球唯一的超级大国，美国依赖其独霸全球的政治影响力、在国际经济体系中的中心国家地位、美元霸权、全球最强的技术创新能力等优势主导全球的资源流动和利益分配。而中国作为最大的发展中国家，是经济总量仅次于美国的世界第二大国，没有意愿，暂时也没有能力挑战美国的全球霸权，在很大程度上接受美国对全球的制度安排，并积极融入美国主导的国际体系，并通过这一体系的规则获得国家的发展。美国在中国经济崛起之后，虽然对中国防范、限制之意与日俱增，但还是将中国作为利益的攸关方，其对华政策始终没有放弃“接触”的基调，力图将中国的发展限制在美国主导的国际体系之中，并从中国的发展进程中汲取利益。
通过上述分析，可以发现当前中美关系具有丰富的形态，即两国的政治制度、意识形态迥异；军事上彼此都将对方作为假想敌；政治关系上既有斗争又有合作，特别是美国竭力防范中国对其霸权地位的挑战；经济上中美却紧密依存。概言之，中美在政治、安全关系中的诸多领域有零和博弈的特征，但在经济关系上却又相互依赖，特别是在债务问题上形成了人类历史上前所未有的相互依赖现象。为何中美两国的政治、安全倾向迥异，却形成了如此紧密的债务关系？这种债务关系蕴含着两国何种战略逻辑？这种债务关系对中美关系产生何种影响？笔者认为这些问题非常值得探讨。
三、本书结构
在导论以外本书共分为六章，主要内容简述如下：
第一章提出美元霸权是美国债务融资能力的基础，主要具体阐述美国霸权的形成、特征和霸权利益；分析支撑美国霸权的经济、军事与科技实力基础；分析美元霸权和美国在国际经济与货币体系中的中心国家地位的形成过程，以及美元霸权所遭遇的挑战；探讨美国维护美元霸权的主要手段。
第二章从两个方面分析了中美债务关系的形成原因。美国国债不断攀升的原因主要有：长期的经济和财政政策、低储蓄和超前消费倾向、持续固化的贸易逆差等。中国持有巨量美债的主要原因有：产业结构与政策导向因素、巩固经济安全的需要、多元化投资渠道的制约以及中国政府稳定中美关系的愿望等。
第三章分析了2008年金融危机发生后，美国政府实行的有助于保障其债务可持续性的政策措施，主要包括：持续提高国债上限、削减联邦财政赤字、实施量化宽松的货币政策、促进“再工业化”和刺激出口、助燃欧元区债务危机等。
第四章分析基于债务关系的中美相互依赖状况，认为中美债务问题提高了中国在美国战略视野中的地位；通过分析中美两国各自对双边货物贸易依存度与贸易收益的不同、各自对外投资收益的不同等方面，显示中国在中美债务关系的相互依赖中具有更强的脆弱性和敏感性。此外，本章还探讨了在债务关系中，两国对经济安全的关注以及中国持有美债的战略意义。
第五章分析了中美债务关系对中美安全和经贸关系的影响，主要包括：随着中国的快速发展，金融危机发生后，美国为了确保在东亚的主导地位和巩固其债务融资能力，加大了在亚太地区的力量部署；美国发起人民币汇率争议的过程、实质及其与债务问题的关联；美国通过TPP主导亚太经济合作机制及其与债务问题的关联等。
第六章主要分析了新形势下中国对外经济战略的新格局及其对中美债务关系的影响。中国推动人民币国际化进程，实施“一带一路”战略，也有助于提升中国在国际经济与货币体系中的地位，有助于缓解中美债务问题及其负面效应。同时，中国支持创建亚投行等新兴多边金融机构不仅有利于推进人民币国际化进程，还能提高中国在国际金融领域的影响力。而中国对美直接投资的发展，有利于带动中国对全球的投资，从而有助于降低中国对包括美国国债在内的国外政府债券的投资依赖，并提高投资收益。第一章美国债务融资能力的权力基础。