中国改革顶层设计

中国改革的大棋局是如何规划的，又是如何层层推进的？
20多年前改革主线之争如何决定了中国改革的方向？
中央文件和人大报告是如何炼成的？
十八届三中全会决定中关于经济改革部分的亮点是什么？

《中国改革顶层设计》首次披露改革总体思路出台背后的思想交锋
《中国改革顶层设计》深度解读中国改革的顶层设计和深化改革的重点领域
《中国改革顶层设计》清晰勾勒下一轮改革与转型路线图

十四大以来，中国改革大目标是怎么演变的？中国改革为什么能成功，同时各领域的改革存在哪些问题？市场与价格该如何权衡？中国会不会走向“权贵市场经济”？中国经济如何过转型坎？这些是本书关注的重要问题。

同时，十八大以后，中国改革进入了攻坚克难的阶段，“权贵市场经济”抬头，垄断利益集团盘根错节，改革必须从顶层设计开始，通过总体规划来化解改革阻力。本书分析了中国经济的改革与转型及其背后的动力，指出中国的改革首先是由政府制定改革目标，然后从顶层开始做全面设计与规划，自上而下的全面推动。

做好顶层设计后，就要深化改革。本书重点讨论了深化改革的三个重点领域：经济体制改革、价格改革和国企改革。通过深化改革而转变经济增长方式，进而实现中国经济的全面转型。

张卓元，知名经济学家，1933年7月生，广东省梅县人。现为中国社会科学院经济研究所研究员，中国社会科学院学部委员。曾参与中共十五大、十六大、十七大报告和十八届三中全会文件等了十余次党和国家重要文件的起草工作。
著有《论社会主义经济中的生产价格》、《社会主义经济中的价值、价格、成本与利润》、《论孙冶方社会主义经济理论体系》、《社会主义价格理论与价格改革》、《张卓元经济文选》、《张卓元改革论集》《中国经济转型论集》《新中国经济学史纲（1949-2011）》等。

序言／VII
自序／IX
前言／XIII
第一章 精心规划的大棋局
1. 关于经济体制的大讨论／003
2. 通向中等发达国家的大战略／009
3. 全面小康社会：不断升级的大目标／013
4. 一个《决定》和一个蓝图／018

第二章 撬动改革的顶层设计
1. 什么是改革的顶层设计／025
2. 中国改革顶层设计的逻辑／028
3. 顶层推动：中央全面深化改革领导小组的设立／032
4. 用顶层推动化解改革阻力／035

第三章 步步为营的改革之路
1. 盘点改革开放35年的得与失／041
2. 回顾经济改革的风雨历程／046
3. 详解价格改革的几次突破／052
4. 国企改革依然长路漫漫／057

第四章 八家论道：中国改革大思路
1. 一次集中各方智慧的尝试／067
2. 八家改革纲要的理论创新／070
3. 为改革决策科学化探路／074

第五章 绕不过的经济体制改革
1. 经济体制改革理论大突破／077
2. 把脉社会主义市场经济／085
3. 混合所有制经济地位的再确定／092
4. 经济体制改革也是硬道理／101

第六章 所有制改革与非公有制经济的崛起
1. 所有制改革：国有经济布局的调整／105
2. 地位确立：非公有制经济的入局之路／109
3. 发展与引导：非公有制经济的坦途／112

第七章 任务紧迫又艰巨的国企改革
1. 国有企业改革理论的新突破／117
2. 国有资产管理体制需改革／120
3. 如何深化国有企业改革／126
4. 打破垄断，避免“权贵”市场经济／133
5. 十八大后的国有企业改革仍需攻坚克难／136

第八章 不断推进的价格改革
1. 价格改革有哪些规律／145
2. 价格改革如何推进和价格政策如何制定／154
3. 价格改革最主要的经验与教训／159
4. 推进财税、价格改革，促进资源节约／165
5. 生产资料价格双轨制向何处去／167
6. 深化价格改革的设想／176

第九章 打造中国经济的升级版
1. 中国经济面临的转型任务／185
2. 放缓增速，提高质量效益／190
3. 推动经济转型，转变发展方式／193
4. 《决定》提出了哪些需要认真研究的问题／198

第十章 迈过经济转型的坎儿
1. 中国经济必须迈过转型的坎儿／203
2. 如何实现中国经济转型／207
3. 中国经济转型应制约盲目攀比GDP／216
4. 加快经济结构调整促进经济转型／219

第十一章 中国经济转型大未来
1. 深圳：中国经济转型的示范／225
2. 中国如何避免中等收入陷阱／227
3. 不要过分纠结经济增速／235
致谢／239

前 言
经济改革新征程
自高中时代因列昂杰夫的《政治经济学》而喜欢上经济学以来，我与经济学结下了逾一甲子的缘分。我从1993年开始参与中央重要文件的起草工作，至今已有12次。作为这个伟大时代的亲历者，我看到了中国改革是如何起步的，也深刻地认识到，它是如何成就的。回望它的艰难困苦，尤让人捏一把汗；盘点它的卓越成就，总让人灵魂欣悦。
中国改革是一个逐步深化的过程，每迈出一步都要经历无数曲折。目前的中国改革已经从“摸着石头过河”到了改革的深水区，即改革的攻坚克难阶段，全面建成小康社会的决定性阶段。完善和发展中国特色社会主义制度任务紧迫，推进国家治理体系和治理能力现代化尤显着急。2013年11月十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（本文以下简称《决定》）便是指导全党全国全面深化改革的纲领性文献。《决定》做出短短数月，已经对我国改革发展实践产生了巨大的作用和影响。《决定》对中国社会主义现代化建设的深远历史意义与现实意义已经慢慢为人所知。
新征程：改革大幕已经拉开
我国改革开放肇始于1978年底，此后我们党每逢双数届的三中全会都是以改革为主题做出决定。如1984年党的十二届三中全会做出了《关于经济体制改革的决定》，1993年党的十四届三中全会做出了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，2003年党的十六届三中全会做出了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。然而，这次《决定》同上述三次《决定》相比较，有哪些重要特点呢？在我看来，至少有四个特点：
第一，范围不同。以往三次都是关于经济体制改革的决定，内容涉及建立社会主义商品经济新体制、建立或完善社会主义市场经济体制等，而这次《决定》的范围扩大到了整个中国特色的社会主义制度，以完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化为总目标。改革范围的变化，反映了中国经过30多年的改革开放后，需要从主要推进经济改革扩展到全面深化经济、政治、文化、社会和生态文明体制的改革，唯如此我们才能在2020年全面建成小康社会时，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。五位一体或六位一体改革（即加上党的建设制度改革）是相互联系相互促进的。我们看到，党的十八大以来，由于严格实行八项规定、反对四风、加大反腐败斗争力度等政治体制和党的建设制度改革，政府有力地推动了经济等各个领域的改革，逐步使全面深化改革成为一股滚滚洪流、势不可当。
第二，紧贴现实紧迫的经济问题，亮点纷呈。虽然2003年中央已做出了关于完善社会主义市场经济体制的决定，但是由于此后落实情况不是很好，加上几年的大干快上以及为应对2008年国际金融危机反应有点过度，实行4万亿元投资刺激计划，使国民经济原本已存在的不平衡、不协调、不可持续的问题更加突出，转变经济发展方式、实现经济转型，显得更加刻不容缓，而这又主要靠深化改革才能从根本上解决上述长期积累的难题。《决定》针对当前经济生活中突出的矛盾和问题，明确提出，我国改革已进入攻坚期和深水区，必须以强烈的历史使命感，最大限度地调动一切积极因素，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，以更大决心冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱，推动中国特色社会主义制度自我完善和发展。
为此，《决定》提出许多大胆而又必要的市场化改革主张和举措，在经济领域就有：使市场在资源配置中起决定性作用、积极发展混合所有制经济、国有资产监管机构主要以管资本为主、明确公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础、探索实行负面清单的管理模式、允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构、加快转变政府职能、改进预算管理制度、加快房地产税立法并适时推进改革、赋予农民更多财产权利、加快建设自由贸易区、进一步放开现代服务业和一般制造业等等，可谓亮点纷呈。
第三，改革举措具体明确，更加注重各个领域改革举措的落实。这次《决定》从起草文件一开始就要求按照改革总目标要求，滚动统计提出了多少个改革举措以及这些改革举措的落实单位和时间表，最后形成16个方面、60项改革和360个改革举措，并且强调抓紧落实。《决定》从2013年4月起草开始，党中央和习近平总书记一直大力宣传十八大精神，广泛凝聚改革共识。《决定》起草过程中政府就在抓改革举措的落实，如国务院从2013年4月起分4次取消和下放约400个审批事项，建立中国（上海）自由贸易区，试行负面清单管理模式，推进利率市场化，大力推进反腐败斗争等等。《决定》通过后，改革更是全面提速和密集出台。有人粗略统计，从《决定》通过到2014年3月初两会召开，仅仅3个多月时间，60项改革已启动实施的已过半数。这种情况，同十八大前10年改革处于半停滞状态形成鲜明的对照。
第四，中央成立全面深化改革领导小组，成为强有力推进改革的最高层次的组织保障。《决定》提出：“中央成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。”这是《决定》的一个最大亮点，是落实《决定》的最根本的保证。回想2005年和2006年，曾经有专家向党中央和国务院建议，为避免改革方案受到既得利益群体的左右，克服既得利益群体对改革的阻挠和反抗，需要恢复改革初期建立的体改委或体改办，或在国务院成立改革的领导和协调机构。这些建议当时未被采纳。而现在成立的全面深化改革领导小组，大大超出了当年专家的建议和期望，是层次更高、更加权威的机构。
不仅如此，我们还欣喜地看到，在《决定》做出后两个月，2014年1月22日，中央全面深化改革小组就成立并举行了第一次会议，习近平总书记亲自担任组长，会议审议和通过了领导小组和6个专项小组以及中央改革办的工作规则和工作细则等，进一步吹响了改革的号角。接着，2014年2月28日，习近平总书记又主持召开了中央全面深化改革领导小组第二次会议，审议通过了《中央全面深化改革领导小组2014年工作要点》、《关于十八届三中全会〈决定〉提出的立法工作方面要求和任务的研究意见》、《关于经济体制和生态文明体制改革专项小组重大改革的汇报》等。看来，人们期待的改革大幕已经拉开了。
忆改革头25年峥嵘岁月
回顾中国改革开放35年历史，我们看到，头25年各方面改革蓬勃开展，中国发生了巨大的变化。从1978年改革开放开启到2002年，有几次突破性的改革令人印象深刻。下面择其重点，简要谈一下令人印象最为深刻的几次重大改革举措。
第一，20世纪80年代初农村实行家庭联产承包制改革。由于实行“交足国家的，留够集体的，剩下都是自己的”，农民开始有了生产经营自主权，大大调动了农民的积极性，解放了农业生产力，加上1979年大幅度提高农产品收购价格（平均提高25%多），刺激农产品迅速增长、农民收入迅速增加，改革收到立竿见影的成效。按可比价格计算，农林牧渔业总产值，1985年比1978年增长61.6%，年均增速达7.1%，大大高于一般年均2%~3%的增速。
第二，20世纪80年代放开农副产品、工业消费品和生产资料价格。其结果是，放到哪里活到哪里，只要放开哪种商品的价格，哪种商品就会像泉水般涌流出来，使广大干部和群众都看见了市场的“魔力”。市场机制的流程一般是：放开价格—价格上涨—刺激增产—增加供给—价格稳定甚至下跌—供给稳定或减少—价格上涨，如此循环往复，促进市场繁荣发展。价格改革使困扰中国人民几十年的商品供应短缺紧张、凭票排队购买、生活十分不便的局面很快得到根本性改变。到20世纪末，中国已实现从卖方市场到买方市场的历史性转变，市场林立，各种商品丰富多彩，琳琅满目。
第三，20世纪80年代起，公有制一统天下局面被打破，个体私营经济开始迅速发展起来，
特别是1992年以后发展迅速，这一在原有体制外的增量改革对社会主义市场经济体制的形成和完善起着重要的作用。现在，个体私营等非公经济对GDP（国内生产总值）的贡献已超过60%，对国家税收的贡献已超过70%，对就业岗位的贡献已超过80%，对促进经济增长、活跃经济生活、满足人民群众多方面的需要起着不可替代的作用。
第四，1992年确立社会主义市场经济体制改革目标后，市场化改革在经济各领域大步推进。下面五点突破尤其值得重点强调。一是明确公有制为主体、多种所有制经济共同发展是我国社会主义初级阶段的基本经济制度，个体私营等非公有制经济是社会主义市场经济重要组成部分。1993~1995年，私营经济户数增幅均高达50%以上，1996~2002年年增幅也达15%以上。二是明确国有企业改革的方向是建立现代企业制度，不再沿用落后的承包制，国有大中型企业公司制股份制改革迅速展开。三是用市场经济国家通行的分税制代替原来的地方财政包干制，使中央财政收入占整个财政收入的比重稳定地提高到占50%以上，从而增强了中央政府宏观经济调控的能力。四是市场逐步在资源配置中发挥基础性作用。到2000年底，我国绝大多数产品和服务价格已放开由市场调节，生产要素价格已走上市场化改革进程，统一开放竞争有序的市场体系已初步建立，我国经济市场化程度一般估计已达70%多，说明社会主义市场经济体制已初步建立起来。五是政府对宏观经济的管理已从直接管理转变为以间接管理为主。通过宏观经济管理体制改革，我国政府已做到主要运用经济手段，根据经济形势变化实施相应的财政政策和货币政策，辅之以必要的行政手段，促进宏观经济的稳定和健康运行。
第五，1998年起国有企业三年脱困，一批国有大中型企业走上公司制股份制道路，建立现代企业制度。随着市场化改革的推进，大量国有企业由于机制缺陷，不能适应市场而陷入困境。1997年党和政府提出帮助国有企业脱困的任务，其目标是：1998年起，用3年左右时间，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，力争到20世纪末大多数国有大中型骨干企业建立现代企业制度。到2000年底，这一目标已基本实现。1997年底，国有及国有控股大中型企业为16 874户，其中亏损的为6 599户，占39.1%；到2000年，亏损户减为1 800户，减少近3/4。国有大中型工业企业三年脱困，用去银行呆坏账准备金1 500亿元以上，技改贴息200亿元，债转股金额4 050亿元。政府在帮助国有大中型企业脱困的同时，进行了现代企业制度试点，逐步推行公司制股份制改革，努力使国有或国有控股企业成为适应社会主义市场经济发展的市场主体和法人实体。改革使国有企业逐步适应市场经济的发展。1997年，国有企业利润总额为800亿元，而到2003年国资委成立时，已达4 852亿元。与此同时，国有经济布局调整也取得进展。1998年，国有工商企业有23.8万户，而到2003年，已减少到14.6万户。
第六，2001年11月中国加入世界贸易组织，这是顺应经济全球化潮流的重大举动，具有里程碑式意义。加入世贸组织，表明中国对外开放进入新的阶段。做出这一决策，是中国第三代领导集体最耀眼的历史功绩。在入世谈判过程中，许多人忧心忡忡，认为入世会影响国家经济安全，许多产业包括金融业、商业、农业、信息业等会受到很大冲击，弊大于利，至少短期弊大于利。但中国入世后的实践证明，入世对中国利大于弊，原来的许多担心都没有出现。中国是经济全球化的受益者，入世提高了中国的收益率。入世以后，中国的经济总量、对外贸易、利用外资、外汇储备等的增速在一段时间内都有不同程度的加快。而且，开放促进了改革，入世使中国一大批同市场经济一般规则相抵触的法律法规和政策得以废止和修改。许多产业着力提高自主创新能力，提高市场竞争力。从此，同国际接轨已不再是贬义词，对外开放逐渐深入人心。
改革放缓，踟蹰10年待突破
盘点了改革开放头25年的重大突破性举措后，我们也要看到，2003年以后，中国经济改革同头25年相比有所放慢，这种状况一直延续到2012年。改革放缓累积了大量的问题，亟待解决。在2010年中国社会科学院举办的一次经济论坛上，有的国外学者如新加坡东亚研究所所长郑永年教授认为这几年中国“无改革”。我当时是他发言的评论人。我说，一方面上述论断并不是很全面准确的，因为2003年以来中国还是在继续推进改革且取得了一定成效，如2005年以来上市公司股权分置改革、四大国有商业银行整体上市、取消农业税、集体林权制度改革、2005年起人民币汇率形成机制改革、成品油价格形成机制改革、增值税转型、企业和个人所得税改革、资源税费改革、房地产税改革试点、文化体制改革、医疗卫生体制改革、以全覆盖为目标的社会保障体系建设等；另一方面，也要承认，这几年的确没有特别重要和关键的环节以带动全局的改革。
那么，为什么2003年以来近10年会出现改革进展缓慢的现象呢？我认为原因有四个。
第一，上上下下专注于发展而顾不上改革。这段时间可以说从中央到地方各级，领导和干部的精力都是专注于发展而顾不上改革。由于经济增速很高，2007年高达14.2%，各级政府部门都几乎用全力解决经济高速增长中出现的各种矛盾和问题，如煤电油运的紧张问题，使改革难以摆上议事日程。所以有一些学者将当时的政府称为发展主义政府或增长主义政府。地方政府更是全力以赴抓短期GDP增速最大化，以显示自己的政绩，政府官员也因此可以获得升迁。有的地级市市委书记说，我只抓项目，别的不管，人称“项目书记”。抓投资、抓项目成为地方政府各部门主要工作。在方针原则上，人们常说发展中出现的问题要靠进一步的发展来解决，这个说法值得进一步研究。我们要做大“蛋糕”，但做大“蛋糕”后分“蛋糕”中出现的分配不公、差距过大等问题，光靠进一步做大“蛋糕”是很难解决的。从经济学原理说，生产、流通、分配、消费都是相对独立的环节和过程。分配环节和过程中出现的问题光靠发展生产是难以解决的。在实践上，有的专家认为中国现在就是要靠发展，通过加快发展增加经济总量和财政收入，以改善民生，保社会稳定，而改革要冒较大风险，不能期望有多少举动，以免危及社会稳定。这有一定道理，但不是长久之计，还会不断积累矛盾，或使已有矛盾往后推，甚至积重难返。还是要靠改革来逐步理顺体制和各方面关系，实现长治久安，让老百姓过上稳定的好日子。这才是根本之策。
第二，既得利益群体的阻挠和反对。这主要体现在垄断行业积重难返，改革难度较大。现实的问题是，垄断行业改革很难推进，新的厂商很难进入垄断行业中非自然垄断环节，竞争机制很难引入，国务院两个“36”条很难落实。之所以如此，是因为改革受到垄断行业既得利益群体的阻挠和反对。政府改革的难度也很大。强势政府主导资源配置对政府官员有莫大好处，这个权力极难割舍，这也是审批制改革进展缓慢的原因。政府直接支配资源过多、介入经济过深，必然会阻碍市场对资源配置发挥基础性作用或决定性作用。政府改革已经成为深化各项改革的关键环节或突破口，但这一改革因为会使相当一部分官员利益受损而阻力重重，难有进展。
第三，学界有人怀疑市场化改革产生的争议影响改革的顺利推进。如有的经济学家认为对国有经济中垄断行业和垄断企业需要进行改革是个伪命题；有的文章主张就是要实行“国进民退”；有人认为当前主张民富优先是奇谈怪论，是挑拨人民群众同政府的关系；有的文章把当前居民收入差距过大归咎于民营经济发展过快，动摇了公有制的主体地位等等。上述观点的提出，引起学界的争论，同时在一定程度上影响改革的顺利推进。
第四，缺少改革专门机构的统筹协调与强力推进。2003年国务院机构改革把原国家体改办同国家计委合并，组建国家发改委，这样就不再有专司改革的机构了。当时主张把体改办与国家计委合并的一个重要根据是，那几年由国家计委提出的民航、电信等垄断行业分拆改组的改革方案，由于能把改革和发展较好地结合起来，在发展中推进改革，比较现实可行，因而在实践中被采纳并初见成效。与此不同，那时体改办等提出的方案却未被采纳。这在当时是有说服力的，也把当时参加机构改革方案起草的成员说服了。但是从2003年以后八九年的实践看，那次机构改革后国家发改委并没有更好地推进改革包括垄断行业改革，反而是改革进展缓慢，究其原因，是国家发改委那几年几乎是全力以赴地处理经济高速增长中碰到的各种紧迫问题，无力顾及改革，或者抽不出更多精力来推进重要领域和关键环节的改革。这样，原来以为把体改办并入国家发改委有利于更好地推进包括垄断行业改革的如意算盘落空了。2011年，原国家体改办主任陈锦华在《国家体改委志在改革》一文中也说：“国家体改委机构撤销，人员没有留住，有些重要改革也没有继续深化下去。体改委消亡有点儿过早了，中国还不到这一步。”
转方式、促转型，迫切要求重启改革议程。2012年党的十八大在提出全面建成小康社会任务的同时，要求全面深化改革开放，其指出，“全面建成小康社会，必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机地深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。” 2013年党的十八届三中全会，进一步做出了关于全面深化改革若干重大问题的决定，共16部分、60项改革、336个改革举措，并明确要求：“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本《决定》提出的改革任务。”这表明我国改革已重新出发并进入新阶段，即进入啃硬骨头的攻坚阶段。
党的十八大以后，中国的改革征程再度出发。可以说，十八届三中全会的《决定》再次吹响了改革的号角。《决定》勾勒的改革蓝图宏大而全面，全面深化改革的蓝图仅经济领域就满是亮点。经济领域的改革又以经济体制改革为特色。
经济体制改革：全面深化改革的“封喉之剑”
全面深化改革要以经济体制改革为重点。为什么全面深化改革要以经济体制改革为重点？根据《决定》精神，我认为，最重要的是，我国今后在相当长一段时间内，仍应坚持以经济建设为中心，大力打牢中国特色社会主义的物质基础。今后无论是全面建成惠及全国14亿人口的小康社会、避开中等收入陷阱进入高收入国家行列，还是到建国100周年时实现中华民族的伟大复兴、基本上实现现代化成为发达国家，都要求我们奋力推进社会主义现代化建设。
因此，需要着力完善社会主义市场经济体制、不断破除各种各样体制障碍，进一步解放和发展社会生产力，激发各种社会活力和企业活力，使改革开放以来经济快速发展的势头能够更好地持续下去。与此同时，我们也要清醒地看到，我国经济虽然经过35年改革开放后的高速增长，但至今仍然是发展中国家，仍然处于而且将长期处于社会主义初级阶段，人均GDP仍然远低于世界平均水平（世界银行统计，2011年，全世界人均GDP为10 040美元，中国为5 445美元，只相当于美国的1/9）。按照年人均纯收入2 300元（2010年不变价）的农村扶贫标准计算，2013年，我国农村贫困人口仍有8 249万人。我国工业化城市化的任务还很重。我们要到2020年全面建成小康社会，其首要目标，就是实现GDP和城乡居民人均收入比2010年翻一番等。这就要求我们继续以经济建设为中心，实现经济的持续健康发展，对此不应有任何动摇。经济是基础，物质财富的增加是社会进步的基础。全面建成小康社会，首先要使经济再上一个台阶，物质财富有大幅度的增长，在此基础上，实现社会全面进步和转型。
进入21世纪后，中国经济在快速发展过程中逐渐显露出不平衡、不协调、不可持续的问题，长期粗放扩张带来的资源和环境瓶颈制约越来越突出，面临转型，即从追求数量扩张规模到追求质量、讲求效率转变的迫切任务，要求加快转变经济增长和发展的方式，核心是实现经济增长由主要依靠物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质的提高、管理创新的转变。多年来的实践告诉我们，经济转型和发展方式转变是一项困难重重的过程，靠理论宣传、完善政策法律法规等效果不大，主要要靠深化改革，形成激励经济转型和发展方式转变的体制机制。这里包括：坚持和完善基本经济制度，形成全国统一开放、竞争有序的现代市场体系，主要由市场机制配置资源，资源和生产要素价格要真实反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境和生态损害成本，加快转变政府职能，深化财政金融体制改革，各个市场主体竞相通过创新驱动增强活力竞争力，发展成果由人民公平共享等。一句话，必须积极稳妥地从广度上和深度上继续深化市场化改革，力争到2020年建成完善的社会主义市场经济体制。
以经济体制改革为重点，还体现在经济体制改革对其他改革的牵引作用上。经济体制改革的深化，社会主义市场经济的发展，要求上层建筑与之相适应。市场化改革的推进，要求市场经济的法治化，从而带动民主法治等政治体制改革。社会主义市场经济的快速发展，带动了社会主义文化的大繁荣大发展，文化体制改革发展方兴未艾。经济体制改革的深化，直接带动劳动就业、收入分配、社会保障、医疗健康等领域改革的深化，并要求进一步推进科技、教育改革与之相适应，要求建立健全的生态文明体制。
另一方面，政治等方面的改革也在促进经济体制改革。比如，行政管理体制改革、政府职能的转换，对深化经济体制改革起着至关紧要的作用。经济体制改革的核心是处理好政府和市场的关系。要进一步推进市场化改革，就要紧紧抓住政府改革这个关节点，改变政府直接配置资源过多、对微观经济活动干预太多、审批太多，而政府在提供公共服务加强市场监管社会管理和保护环境方面又做得很不到位等状况。政府改革和职能转换，既是经济体制改革的重要内容，又是行政管理体制改革的着力点。经济活动法治化，改进和完善社会管理，更是社会主义市场经济健康运行的重要条件。
特别需要提出的是，党的十八大以来，由于严格执行中央八项规定、坚持反对官僚主义形式主义享乐主义奢靡之风、加大反腐败斗争力度，社会风气大有好转，提高了中央权威，为深化改革创造了良好的环境和条件。所以，经济体制改革和政治、文化、社会、生态文明体制改革是相辅相成、相互促进的。以经济体制改革为重点，并不是不重视其他改革，而是为了更好地全面深化改革。
10个亮点照耀经济体制改革前路
既然经济体制改革是全面深化改革的重点，那么十八届三中全会的《决定》中关于经济体制改革的部分，有哪些可圈可点之处呢？就我个人的学习体会来说，至少有10个亮点值得认真学习和深入体会。下面就这10点内容进行概括性的介绍，在本书的其他章节中，我还会反复提到和重点强调。
第一，用市场在资源配置中起决定性作用的提法，代替我们已沿用21年的市场在资源配置中起基础性作用的提法。决定性和基础性只有两字之差，但含义却有相当大的区别。决定性作用能够更加确切和鲜明地表达市场机制对资源配置的支配作用，更好地反映市场经济的基本规律即价值规律的内在要求。市场的决定性作用的提法还特别针对政府在一个时期以来严重的越位现象，如地方政府公司化倾向严重，妨碍市场对资源配置决定性作用的发挥，进而妨碍市场主体活力的增强和整体经济效率的提高。针对这种现象，就要像《决定》指出的那样申明：“市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律。”中国很多经济学家都反复讲过，迄今为止的中外实践表明，市场配置资源是最有效率的，市场经济就是由市场配置资源的经济，但是指出市场对资源配置起决定性作用却是这次《决定》第一次提出来的，说明《决定》在这个问题上走在理论界前面。
第二，明确混合所有制是基本经济制度的重要实现形式，要积极发展混合所有制经济。经过35年的改革开放，在国有经济和资本、集体经济和资本发展壮大的同时，个体私营经济和民间资本也迅速发展起来，2012年，私营经济注册资金超过31万亿元，相当于当年GDP的60%，居民储蓄存款超过40万亿元。在这种情况下，积极发展混合所有制经济，能更好地充分动员各种资本，打破所有制界限，发挥各自优势，共同为发展社会主义市场经济出力；能够让民间资本更好地参加国有企业公司制股份制改革，健全公司法人治理结构，提高市场竞争力；允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。统计资料表明，混合所有制企业的经济效益高于国有企业，因此，国有企业要尽可能引进非国有的战略投资者。发展混合所有制经济，也有利于民间资本与国有资本同等使用生产要素和同等受益。混合所有制是股份制升级版。股份制企业不一定是混合所有制企业，但混合所有制企业一定是股份制企业。积极发展混合所有制经济，是今后我国完善基本经济制度的重要着力点。
第三，国有资产监管机构以管资本为主，只当老板，不当婆婆。这是国有资产监管机构职能的重大转变。过去国资委主要是管国有企业，既当老板又当婆婆，今后要求以管资本为主，也就意味着国资委主要管国有资本的配置，所以《决定》要求组建国有资本运营公司和投资公司，主要运作国有资本，如像新加坡的淡马锡公司和我国的汇金公司那样。《决定》还明确指出，国有资本投资运营要服务于国家战略目标，其重点是提供公共服务、发展重要的前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。国资委今后以管资本为主，将更好地促进混合所有制经济的发展。还有，《决定》要求，完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。这是受到广大人民群众欢迎的举措。
第四，对个体私营等非公有制经济在社会主义市场经济中的地位和作用更加肯定。《决定》第一次明确指出，公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。还说，公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业；在加强监管的前提下，允许具备条件的民间资本依法发起成立中小型银行等金融机构。
第五，强调建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。建立和健全现代市场体系，是推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化的根本前提。为此，要建立公平、开放、透明的市场规则，要推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，完善主要由市场决定价格的机制，实行统一的市场监管，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，严禁和惩处各类违法实行优惠政策的行为，反对地方保护，反对垄断和不正当竞争，以及建立健全社会征信体系等。
第六，探索和实行负面清单的管理模式。《决定》首次提出，实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外的领域。探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式。实行负面清单管理办法，也就是“非禁即入”，是投资准入和市场监管的重大改革。这意味着将实现由“严进宽管”的审批制度向“宽进严管”的备案制度的转变，市场监管由事前监管为主转向事中和事后监管为主。这是我国加快现代市场体系建设迈出的实质性步伐。实行负面清单制度，是市场经济国家的通行做法，可以提高市场监管的透明度和法治化水平，较好解决对非公有制经济的歧视性问题，对营造公平竞争市场环境至关重要。现在中国上海自由贸易区正在进行试验，取得经验后可逐步在全国推广。
第七，加快房地产税立法并适时推进改革。2003年党的十六届三中全会决定已提出开征房地产税，但是一直没有付诸实施，只是两三年前在上海和重庆市进行试点。这次《决定》明确要加快房地产税立法并适时推进改革，意味着要真抓实干了。房地产税是一般市场经济国家都实行的，是地方税的主要税种，并且对抑制房地产的投机和投资需求有重要作用，大量实践经验证明这是促进房地产市场健康运行的良策。我们要加快房地产税立法，并适时开征，逐步使房地产税成为地方税的一个主要税种。
第八，允许地方政府通过发债等多种方式扩宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。这对建立透明规范的城市建设投融资机制非常重要。我国地方政府债务这几年无序扩张，根据国家审计署2013年12月30日公布的关于地方政府债务的审计结果，地方政府债务的规模已从2011年底的10.7万亿元，增加到2013年6月底的17.9万亿元，相当于GDP的33%，各方面都认为风险很大，急需规范和约束。《决定》提出的措施，正是规范和约束地方债务的重大举措，也有利于城市基础设施建设的健康发展。
第九，加快自由贸易区建设。这标志着中国对外开放又进入一个新的起点。《决定》指出，建立中国上海自由贸易试验区是党中央在新形势下推进改革开放的重大举措，要切实建设好、管理好，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验。在推进现有试点基础上，选择若干具备条件的地方发展自由贸易园（港）区。现在，上海自贸区已试行负面清单制度，金融领域和其他现代服务业开放力度也不小，正在积累经验过程中。
第十，中央成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。这是使《决定》各项改革落到实处的最重要组织保证。前面对此已有论述，这里就从略了。
全面深化改革的号角已经吹响，改革大幕已经拉开，全国上下齐心协力，共同踏上改革开放的新征程。

推荐序

张卓元教授在长达60多年的时间中从事经济学基础理论和中国发展实际过程的研究，1993年以来，他又参加了历次中央纲领性改革文件的起草工作，是一位兼具深厚理论素养和对中国实际深切了解的经济学家。他的这本《改革进化论》，不但对中国甘苦并陈的改革历程如数家珍，而且所有论断都言而有据，有翔实的资料作为支撑。因此，每一个关心中国的改革和发展，希望从历史中总结经验和对未来的可能走势作出判断的人，都可以从这本书中汲取丰富的营养。

吴敬琏
国务院发展研究中心 研究员
中欧国际工商学院（CEIBS）宝钢经济学讲席教授
2014年6月6日

自 序
发端于1978年底的中国改革开放，到现在已35年。一般预计，按照2013年底党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）后中国加快全面深化改革的势头，中国有希望到2020年建成比较完善的社会主义市场经济体制，基本完成从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的根本性转变。
中国的经济体制改革是逐步向市场化的方向推进的。大体说来，可以分为四个阶段：
一是改革开放初期开始在经济活动中引入市场机制，尊重价值规律的作用，农村实行包产到户，城市企业扩大自主权，激发了经济活力。
二是1984年党的十二届三中全会确认社会主义经济是公有制基础上有计划的商品经济后，逐步放开农副产品和小商品、工业消费品、工业生产资料的市场和价格，并逐步允许个体经济和私营经济存在和发展，在原有体制外长出一块不断增大的市场主体，扩大对外开放，整个社会经济生活迅速活跃起来。
三是1992年党的十四大确立社会主义市场经济体制的改革目标，从此改革开放大步推进，以建立现代企业制度为方向的国有企业改革迅速展开，个体私营经济加快发展，财税、金融、价格、外贸等市场化改革全面开花，到20世纪末已初步建立社会主义市场经济体制，2001年加入世界贸易组织，中国经济迅速起飞。
四是进入新世纪后，进入健全和完善社会主义市场经济体制阶段。改革进入深水区，需要攻坚克难的任务有：划清政府和市场的边界，使市场在资源配置中起决定性作用，深化央企改革和垄断行业改革，克服所有制歧视让非公经济平等进入市场和参与竞争，加快形成现代化竞争性市场体系，推进资源产品市场化改革，深化财税金融和科技体制改革，完善农村土地制度并形成城乡一体化体制机制，进一步扩大对外开放等，为中国经济转型和发展方式转变，全面建成小康社会，提供强大动力和制度保障。
需要特别提出的是，经济改革发展到完善新体制阶段，必须有行政体制改革，其中主要是政府改革的配合，还要有社会、文化、生态文明等体制改革的配合，才能真正建成比较健全、完善的社会主义市场经济体制。因此，最新的改革顶层设计—三中全会《决定》部署全面深化改革是一项非常正确的决策。
中国渐进式经济改革并非单兵突进，而是采取小配套、一揽子、整体设计等方式向前推进的。1987年在受托制订中期改革规划时，我们就曾提出，经济改革要沿着两条主线推进，一是所有制改革，形成新体制的基础结构；二是经济运行机制改革，以价格改革为中心形成新的竞争性市场体系。在20世纪八九十年代，价格改革一直走在改革最前列，初步实现经济运行机制转轨，并逼迫企业改革迎头赶上，从而于1998年提出国有企业三年脱困和改革任务。中国还成功实现以开放促改革，并在加入经济全球化过程中受益。
本书正是以上述经济改革双线推进的思路，论述中国经济改革的进程，并试图探讨其中的若干规律性。改革只有进行时。中国经济改革在十八届三中全会《决定》的指导下，正加劲向前。在这过程中，肯定会涌现许多新的规律性元素要求我们深入研究。这就要求我们不断学习不断探索，认真总结改革实践的经验，进行理论概括和升华，以日益丰富中国特色社会主义经济理论体系。

张卓元
2014年4月26日