突围集

著名经济学家、十三五规划委员会委员周其仁教授*新力作。

中国经济前景和未来走向如何？突围的方向在哪里，突围的路径是什么？周教授把脉中国经济，解读改革的当下与未来路径。

聚焦创新、新经济、改革的穿透力和方向等广受关注的话题，客观、深入、清晰、透彻。

关于中国经济的当下与未来怎么走，读这本书就够了。

创新突围、改革突围，周其仁教授的这个观点引起了众多关心中国经济前景和未来走向的人的热议。改革需要穿透力，中国经济需要突围。那么，突围的方向在哪里，突围的路径是什么样的？在这本书里面，著名经济学家、中国经济政策的重大影响者周其仁把脉中国，解读改革的当下与中国经济的未来。

关于创新、改革和中国经济未来走向，人们已经有了很多的讨论。其中*关键的，便是关于未来经济增长的动力。中国在高速增长后，企业、产业以及市场，面临很大挑战，如何深化改革、如何解决改革中的创新问题，则成为焦点。

改革如何突围？

以“真实世界的经济学”为理念的周其仁教授，多年来，深入研究中国的改革现状，走进企业，和企业家管理者们密切讨论，也考察全球各国和地区的发展态势，总结经验，从当前面临的国际形势，到国内遭遇的问题，从产权的改革、城市化的下一步发展、体制成本的变化影响经济的前景、创新如何助力未来等不同的角度，寻求中国经济突围的方向和路径。

周其仁，北京大学国家发展研究院教授，孙冶方经济学奖获得者，中国改革开放30年30名经济人物之一。

早年在黑龙江下乡，其中在完达山狩猎七年半。

1978年从农村考入中国人民大学经济系。毕业后工作于中国社会科学院农村研究所和国务院农村发展研究中心发展研究所，在杜润生先生指导下从事农村改革发展的调查研究。

1989年5月后在英国牛津大学、美国科罗拉多大学和芝加哥大学访问学习。1991年秋进入加州大学洛杉矶分校，获硕士和博士学位。1996年春季起，回北京大学中国经济研究中心（现为国家发展研究院）任教，并应邀为中欧国际工商管理学院、浙江大学经济学院、复旦大学经济学院和长江商学院等院校开设课程。

研究范围主要包括产权与合约、经济史、经济制度变迁理论、企业与市场组织、垄断、管制与管制改革等等。自1996年以来，相继开设了有关经济组织和经济制度、发展经济学、新制度经济学等课程。

著作有《城乡中国》《改革的逻辑》、《竞争与繁荣》、《货币的教训》、《中国做对了什么》、《病有所医当问谁》、《世事胜棋局》、《真实世界的经济学》、《挑灯看剑》、《产权与制度变迁》等。

中国在高速增长后面临比较成本优势的新挑战。改革突围、创新突围是躲不过去的事情。

研究大国改革，重要的是研究如何形成共识，并让改革真正落地。这中间有一个关键问题，那就是穿透力。好不容易形成改革共识，也做出了改革决策，但能不能穿透上上下下多个层次？这是一个挑战。大国所以叫大国，就是从顶层到底层要经过千山万水。大国底层的改革经验以及底层的努力奋斗，要进入顶层设计，千山万水还要加上万水千山。能不能实现双向穿透，对大国改革具有决定意义。

序言增强改革穿透力 / V

第一章 改革下一程

国家能力再定义 / 003

确权不可逾越 / 010

让更多人在改革中受益 / 015

“接着石头”过河 / 021

盈利的国企为什么还要深改？ / 028

第二章 经济看大势

经济困局与突围 / 041

体制成本看中国 / 053

高速增长可以持续吗？ / 070

英雄不问出处，钱财要有来路 / 075

改革突围、创新突围—2017年的中国经济 / 084

第三章 城乡瓶颈

城市化下一程 / 119

统筹思考农民进城与农地改革 / 126

城市化与改革 / 133

一场不可逆转的变革 / 141

权力被滥用，才更需要产改 / 157

农村产改两题：长久不变与便利流转 / 165

善用城市，建设农村 / 170

第四章 创新的逻辑

靠什么摆脱平庸的增长？ / 177

聚集创新元素的浓度 / 182

对待知识的态度—访以色列的一点感受 / 187

一个经济学人眼中的未来 / 191

用互联网惠及更多人口 / 206

“想法”的生产 / 215

创新上下行 / 225

第五章 网约车之辩

创新始于法外 / 241

创新难过利益关 / 246

城市交通的难题恰是移动互联应用的机会 / 255

网约车四年评 / 262

城市享用的服务，非“本市户籍人口”才能供应吗？ / 270

第六章 师友情

杜老风范—一个受教后生的回忆 / 275

神采飞扬杜瑞芝 / 294

广西路上悼念科斯 / 304

为什么金融观念很重要 / 307

为贯中序 / 313

真实又痛快的时代记录.—为蔡晓鹏新作序 / 319

跋从抽象上升到具体 汪丁丁 / 325

《突围集》：
国家能力再定义
20世纪90年代初，有论者提出关于国家能力的新定义，“所谓国家能力就是国家将自己的意志、目标转化为现实的能力”，具体体现为国家的汲取能力、调控能力、合法化能力，以及强制能力。提出者特别强调，“只有中央政府才代表国家意志”，因此国家能力既不是通常所谓的“综合国力”，更不是一般公共权威或地方政府的能力，而只能是中央政府的能力。
提出这一套新定义的背景是80年代开始的中国改革开放，以放权触动原本权力高度集中的老体制，激发了经济与社会活力，也开始探索经济增长新路径。反映到国民收入分配上，财政收入占国内生产总值的比重下降，中央财政占财政收入的比重也下降。到了90年代初，人们看到中央财力占比过小，重新强调集中财力、特别要把财力集中到中央，于是相关的概念、理论和政策建议，应运而生。
90年代以来，20多年过去了，中国发展积累了新经验，也必须面对新问题。从实际情况看，有必要正确定义国家能力，确保继续推进重大改革不跑偏。仅以定义本身而论，我认为把“国家”概念等同于政府，或等同于中央政府，本身就是一个不小的偏差。倘若国家真可以等同于政府，那么直接讨论“政府能力”或“中央政府能力”就够了，何须同义反复，再来一个“国家能力”呢？
要明确，“国家”（nation）并不等同于政府（state）。“国家”概念首先是一方领土，有明确的空间范围和边界。生活在国土里的国民，是国家的根基，因为“国以民为本”。没有国民的国家，空空如也一个空壳，谈什么能力都没有意义。国民是众人，众人之间的公共事务要协调和管理，否则闹纠纷、起冲突，“国无宁日”就不好办。所以需要一套典章制度，用以规范行为，给每个人的自由划一道边界。这套典章制度，软的是文化与习俗，硬的就是“合法强制力”，用以防止一部分人：无论外人还是内人：侵犯另外一部分人。政府是合法强制力的执行机构，或如有的经济学家所言，是“唯一拥有合法强制力的组织”。
这样看，“国家”是江山（领土）、人民、社稷（典章制度）三合一，缺了任何一元都不成其为国家。政府重要，因为领土完整、人民安康、社稷有序，离不开合法强制力的有效行使。但是，在任何情况下，都没有理由只以政府来定义国家。
至多可以说，政府是国家代理人。这个代理人是法人，而政府工作人员则是法人代表。不过既为代理人，就离不开委托人。没有委托人，代理人无从谈起。这里，国家概念里蕴含着一组“受托”关系。讲到底，政府是受江山、人民、社稷之托，执掌合法强制力之权。权力要受制约，道理就是从这里来的。离开了委托人和受托关系，什么叫“国家自己的意志”？那又是何方神圣，从哪里跑出来的呢？要是“国家意志”仅仅是政府意志，甚至只是领导人或官员自己的意志，完全不问人民要求什么、喜欢什么、讨厌什么，那样的“国家意志”在思想上可疑，在实践中危险。实现那类意志的“国家能力”越强大，权力跑偏的现实危险就越大。
国家定义的内涵有偏，具体分解后的“国家能力”也一起跟着跑偏。例如，上引著述就把“国家动员社会经济资源的能力”，简化为“国家（其实是‘政府’）的财政汲取能力”或“财政能力”。再简化一步予以量化，就成为“政府财政收入占国内生产总值之比”，以及在论者看来更有代表性的“中央财政占比”。直截了当地说，那就是把政府抽取财政收入的多少，作为衡量国家能力强弱的核心指标。
能不能这样来定义国家（政府）能力呢？在常识上，我们不会以运动员吃多少肉、喝多少汤，而不问他们跑多快、跳多高，来定义其运动能力。不问产出，只量投入；不问贡献，只算摄入和消耗，这样定义运动员能力会跑偏，定义政府或国家能力更会跑偏。离开了公共财政的理念，离开了财力从哪里来、用到哪里去，离开了财政能力的服务对象、评价标准、抽取程序和受监督程度，笼统地把各国财力占比数据罗列到一起，那不过是玩数字游戏而已。
再看“合法化能力”：“指国家运用政治符号在属民中制造共识，进而巩固其统治地位的能力”。问题是，“共识”何来？要不要以实践经验为基础，要不要尊重民间和基层的首创，把适应生产力发展的体制改革及时纳入合法框架？按上引定义，这些似乎一概都不需要，要的只是“用政治符号”来“制造”“共识”。还以为这样就可以“巩固其统治地位”，却浑然不知这么一套实在大错特锚。
……

序言

增强改革穿透力

改革是全球潮流，现在很多国家都举改革的旗帜。但是不同国家的改革很不一样，其中大国改革有其特殊性，那就是大国层次多、发展不平衡，形成改革共识很不容易，贯彻改革决定也更困难。但是另外一面，大国改革一旦得到落实，改革红利极为可观。研究大国改革，重要的是研究如何形成共识，并让改革真正落地。这中间有一个关键问题，那就是穿透力。好不容易形成改革共识，也做出了改革决策，但能不能穿透上上下下多个层次？

这是一个挑战。大国所以叫大国，就是从顶层到底层要经过千山万水。大国底层的改革经验以及底层的努力奋斗，要进入顶层设计，千山万水还要加上万水千山。能不能实现双向穿透，是我们回顾 2014年、观察2015年中国改革形势时会遇到的一个问题。

对十八届三中全会关于全面深化改革的决定、四中全会关于依法治国的决定，大家都认为正确。如果说还有什么担心和犹豫，那就是这些决定能不能得到有效贯彻，能不能实现有效穿透。这种穿透是双向的，不单单是顶层决定穿透到底层，还包括底层的实际情况、底层创造的改革经验穿透到上层。穿透力如何，对大国改革具有决定意义。那么，如何增强中国改革的穿透力？仁者见仁，智者见智。我个人认为以下几点，或许有助于增强中国改革的穿透力。

第一，改革目标要清晰而简单。目标清晰、简单，穿透力才会强。以经济领域为例，目标就是市场在资源配置方面起决定性作用。这是总纲，带动方方面面，包括更好发挥政府作用。在政治和社会领域，就是民主与法治，特别是把公权力关进制度化约束的笼子，形成国家的法治轨道，以动员更多社会成员参与社会治理。市场、民主、法治，这几个目标足够简单，不能复杂化，越说越多。中国文化能流传下来的东西其实都非常简单，因为是大国，太复杂的东西难有穿透力。世界上有的民族，思维很复杂，复杂也有复杂的美，但复杂的东西放到中国这样的大国来，很难穿透，从上层到底层，太复杂的东西传着传着就可能变样，难以真正落地。

目标正确，又足够简单、足够清楚，剩下的就是坚持。简单明了的改革目标坚持下去，穿透力才强。不是所有改变都叫改革，改革要有明确的方向，有清楚的内涵，不能来来回回地变，一会儿向东，一会儿向西的。大国改革要有非常简单明确的方向，非常坚持，穿透力才大。

第二，对改革决定和改革目标的各式解读，能减则减，能少则少。因为改革决定是行动纲领，不是一套复杂理论或“说辞”。尤其不需要层层多部门“解读”，本来就不难读，让人们直接读中央《决定》原文，读了就行动。特别不需要复杂化的“解读”，一句变五句，五句变五十句，补丁摞补丁，不知所云，让人无所适从，*后啥事也干不成。有些“解读”与《决定》南辕北辙，以哪个为准？还是要以《决定》为准吧。

拿我比较熟悉的土地制度改革而言，中央深改领导小组批准的改革方案，架构本来很清晰：不碰“三条底线”，鼓励地方更多探索、实践和创造，目标则是市场—城乡统一的土地市场。但经过各色解读，似乎“底线”成了一个封闭的圈，只能圈里踏步，不得越雷池一步，什么地方探索、市场目标，通通不见了。

那就很难完成改革。出路是减少解读，尤其不要让部门利益、既得利益、过时观念，利用解读之机，把原本正确、清楚、明白的决定，变成一套混杂含糊的信息谜团。大国改革的信息谜团好比雾霾，妨碍穿透。

第三，多交流改革的实践经验。决定正确、简明，但落实做的时候会碰到各种实际情况，到底怎么贯彻才落得了地，还要解决什么新问题？这是增强改革穿透力非常重要的一环。根据我的研究和观察，这方面是*薄弱的。中央《决定》来来回回讲了很多次，底层有哪些行动发生了？是在十八届三中全会以后发生的吗？哪些可以获得普遍应用的经验？哪些有缺陷？哪些有误差？

其实在底层，有很多往市场方向走的行动，有很多扩大民主法治的行为。举个例子。1999年互联网刚起之时，出现了网络语音通话。当时主管部门认为民间搞的网络通信违背了有关通信法规，结果创新者被没收财产还一度失去自由。福州市中级人民法院审理该案时，认为一审法院的判决于法无据，要求发回重审。这个案件的含义是，凡是法律没有明确禁止的，可以也应该给创新行为留下空间。

这是一个好案例。这个案例如果能传递到上层建筑里去，那么反行政垄断也好，增强市场竞争也好，按统一游戏规则来分配利益也好，都会得到实质性推动。都说中国优秀法官不多，优秀律师不多，有现代法治观念的人口数量更不多，但不多归不多，毕竟还是有的，有时候一个反例就有极大的穿透力，抓住这样的实例发动全社会讨论，会增强改革穿透力。

第四，在关键区位形成新体制。现在一般认为我国的产品市场发展得好一点，要素市场发展得弱一点。但是究竟什么才是要素市场？譬如土地市场，并不是每一个村庄都要成为土地交易的场所，因为要素交易及其价格发现，需要在区位上相对集中。新闻里常听到“全球油价”这个词，什么是全球油价，那是在全球决定的吗？不是，其实只是在很小一个区位，即高端石油市场上决定的。要增强中国改革的穿透力，就要抓关键区位即高端市场，因为只要新体制在这些区位站得住、运行得起来，原体制就可以被突破，就会产生很大的放射力和辐射力。

上海自贸区扩大到天津和深圳，当然表现了穿透力。不过似乎还不够有力。为什么上海的金融改革要放到港口仓库区去？放在陆家嘴辐射力不是更大吗？后来加了一句，把自贸区政策部分扩大到浦东新区，希望有关金融服务的政策，不仅仅在贸易港口的仓库区起作用，而要主动扩大到浦东中心城区，并对整个长江流域、南方、全国乃至亚太地区，产生更大的辐射力，这是增强改革穿透力的重要一着。

第五，去掉一些硬障碍。现在强调依法行政，是依现行法律法规行政。但是现行法律法规，有部分内容与十八届三中全会的改革决定冲突。要往市场经济方向走，建设法治国家，不能不触动以往制定的部分法律法规。这里就难免发生摩擦，这是和20世纪80年代早期改革很不一样的地方。所以，当下的改革要与修法改法并进。*好有一个修法改法的目录单和时间表，如果现存法律法规完全不改，改革就无法推进。