财政学与中国财政：理论与现实（上下）

《财政学与中国财政：理论与现实（上下）》是马寅初先生的主要著作之一，初版于1948年，全书分上下册。
它将当时中国经济混乱的实情与西洋的学理结合起来，指出了症结之所在，反对原封不动将外国学说移植于中国，由此对凯恩斯理论及其学派的学识结合中国经济现实进行整理，得出一个轮廓，使读者一目了然。
它进而系统地论述了财政学理论，阐述了中国财政制度、政策及状况，其内容包括：超然主计与联综组织（预算的编制、公库制、审计监督、决算等）、中国税制与赋税体系、赋税各论、公债、地方财政及其他问题（税务机构的调整、摊派与贪污……）等。这是一部极珍贵的理论联系实际的经济学著作。

自序
（引言与自序合并）
（这篇自序为本书各章之锁钥，当作本书第一章。）
我在授课的时候，常对听讲的学生说，社会科学与自然科学有一极大不同的一点，即我国大学中之理工学院，因我国科学落后，不妨选用西文课本为教本，参考书当然应用西文书本，至于社会科学，如经济一门，参考书不妨中西书籍互用，教本则必须用国文原本（并不指译本而言）。盖外国教本皆根据外国的实际情形，社会环境，以及历史背景写成的，以之用于中国的大学，非特不易使学生领悟，且要发生极大的流弊。例如余在美国读书的时候，曾选读过银行学与货币学，讲授者皆是著名的教师。美国的一般银行业务部大概都有收款课（Receiving Teller）与付款课（Paying Teller）两部分，存款时，收款与记账全由收款课办理，是一个手续。支款时将支票或存折交与付款课，付款与记账亦全由付款课办理，亦是一个手续。在中国则无论存款或支款，收款与付款之手续，划归出纳课办理，是美国之一个手续在中国则化为两个，在银行用人较多，在顾客要等候多时。若问以何以有分成两个手续之必要，则归因于“制与衡”的作用（Checks and Balances），使两部工作，即两个手续，相互牵制以防舞弊，用意良善，未可非议，盖国情如此，不得不然也。但一肚子装满着西洋学识的我，回国之后，见了种种情 形，心理上起了一种极大的反感，于是，余不能不就中国的实际情形，重加一番考察与研究，可以说痛下工夫，把中国的实情与西洋的学理配合起来，遂想出比较适，千中国的学识，用短篇的演说稿出之以飨读者。尔时一般对于经济问题尚不甚注意，故书本不甚适合一般胃口，只能以短篇文字出之（大多数已包含于四本演讲集之中）。余现年六十有七，费了四五十年的工夫，而所得者不过如此，不禁有人寿几何之感。
余以为经济理论可以分为纯粹理论（Pure theory）与经验理论（Empirical theory）。我们从泰西搬来的理论，既不以中国的现实为对象，可以视同纯粹理论，是一种训练思想的宝贵工具，它不仅训练了我们的思想，且教了我们研究的方法，可以说纯粹理论包括了经济哲学与经济学方法论两部分；读了这两部分，我们所得的益处，确实不少。至于经验理论，就是经验的经济理论，是中国的经济学者，就一定范围，在一定的立场，把内容复杂包罗万有的国内经济事实搜集起来提炼净化之结果。在提炼之时，就要用从西洋学来的方法，那么影响我们的经验理论的主要因素，不外乎客观的经济事实与主观的研究方法。
余对于治经济学的感想既如此，故着手著此书之前，既有把关于财政之纯粹理论与现实合冶一炉，得出一种经验理论，使读者容易明了，不致发生理论与事实脱节之感。社会是一个大实习室而学校是一个小训练所，在训练所中所学的，必须与实习室中所做的趋于一致，庶不违反“学以致用”之原则。余总以为中国研究经济学的青年，应多注意中国的实际情形，社会环境，与历史背景。我们生在这个社会之中，决不能离开这个真实社会，而高谈空论。但我们同时亦生在这个时代，与这个时代的潮流亦不能脱节，故事实与理论有合冶一炉之必要。今日的新古典学派，已大受凯恩斯学派（Keynesism School）的攻讦，几乎驳得体无完肤。凯恩斯的大著《通论》在欧美固纸贵洛阳，而在中国亦大受我国学者的欢迎，论坛上一提到凯恩斯的言论，几乎无人不奉为金科玉律。以时代而论，《通论》代表时代的新思潮，吾人不能不读；但以空间而论，它是根据英美的情形而写的，与中国的还必须形可谓风马牛不相及。故此书适用于研究高等经济学者，而对于初学者，不但不适用，亦不能用，更不宜用。兹将《通论》的轮廓述之于后，以觇其是否于中国有用。
……

自序
这篇自序为本书各章之锁钥。故体裁与一般不甚相同，阅读时
应当作本书第一章。兹将序文中款项录后
一、（通论）之轮廓与凯恩斯学派之主张
（一）不自愿失业之存在
（二）生产投资与储蓄
（三）边际消费倾向与资本的边际效能
（四）利率政策
（五）储蓄者与投资者是两个不同之人
（六）公共工程与赤字预算
（七）如何达到充分就业（在生产要素流动性甚大之假定下）
（八）在极端资本主义的国家分配不均贫富悬殊为恐慌之最大的
原因
二、凯恩斯的（通论）与凯恩斯学派的主张于中国是否适
用？
（一）中国农村中无所谓自愿失业与不自愿失业之分
（二）储蓄者与投资者在中国农村中同是一个人
（三）边际消费倾向与资本的边际效能
（四）利率政策
（五）生产要素的流动性与充分就业
（六）分配不均贫富悬殊
（七）恐慌
（八）公共工程
（九）赤字预算
三、结论
第一篇超然主计与联综组织
第一章预算之编制。核定与审议
一、预算统制与主计三联制
二、预算的编造与统制仰仗于会计统计的地方
三、决算的成立亦仰仗于会计与统计
四、五种会计与五种预算
五、办实物预算亦非有统计不可
六、预算问题的讨论集中于下列三点
（一）谁编预算？（编制预算之权责应谁属？）
（甲）主张编制预算之权责应属于主计处
（乙）主张编制预算之权责应属于财政部
（丙）余的意见
（二）何时编预算？
（甲）二十六年预算法中所规定的预算编制程序
（乙）以上预算编制程序之缺点
（丙）编制预算最敏捷的通则
（丁）三十七年之修正预算法
（戊）假预算
第二章 预算之编制，核定与审议（续）
六、预算问题的讨论集中于下列三点（续）
（三）怎样编预算？
（甲）我国以往编预算的方法
（乙）编制预算需要三种参考资料与五项原则
（子）第一项原则--注意预算的弹性
（丑）第二项原则--预算与行政计划配合
（寅）第三项原则--估计岁人岁出的标准
（卯）第四项原则--革除"虚收实支""实收虚支"及"虚列收支"的
弊病
（辰）第五项原则--采量人为出呢，抑量出为人呢？
（丙）人不敷出时预算上应如何补救？
（子）统筹支配与经费流用
（丑）预备金制度
1.第一预备金
2.第二预备金
（寅）追加预算
1.追加预算的含义
2.追加预算发生的原因
3.追加预算的流弊
4.公库制与追加预算
5.追加预算之限制
（丁）编制预算时如何运用百分比
（于）百分比预算与施政计划
（丑）支出预算中之政务别与用途别
（戊）编制预算应包括什么？
（子）生产性支出列入预算
（丑）近十余年来我国财政之新转变
1．舍放任主义而采干涉主义
2．厉行三行两局一库之专业化
3．新旧派的打法（新派的打法造成赤字财政）
4．财政收入将以国营事业之余利为主乎
第三章联综组织与超然主计
一、行政三联制与三计制（简称三联与三计）一
二、联综组织与超然主计的关系
三、联综组织之推行
四、以联综组织替代一条鞭组织
五、关于超然主计之法规大致粗具
六、联综组织下各系统之发展难趋一致
七、国库充实方可推行联综组织
八、超然主计不能完全实现的原因
第四章公库制
一、我国公库制之施行
二、公库与国库省库等之区别
三、公库与金库之区别
四、公库之种类
（一）官厅公库
（二）行政公库
（三）统一公库
五、特种基金之处理
六、委托代理制

我国农耕采粗放与集约两种方式，普通大农经营采前一种方式，小农经营采后一种方式。我国的农耕，既是小农经营，自用集约耕种，不过我国耕种的集约为劳力的集约，非资本的集约，因农家在一定地面上投施人工虽多，但于帮助人工工作之设备每嫌太少。
亦谓我国农业为“投资不足，投劳过多”中国之资本有很高的边际效能，有利之事业，到处皆是，只患资本不足，何患资本已无可投的门路。
至于边际消费的倾向，在高度工业化的国家如英美两国，消费额对所得额之比例，有减少之倾向。但中国之情形适相反。
我国的营业机关与各级主管机关，对于公营事业之特种基金预算，松懈忽视，相习成风，即中央亦患此病。以审核言，因中央采放任主义，致各级机关亦敷衍照转，因而事业机关乃大开方便之门。况业务上的支出，富有时间性，尤其在通货继续膨胀物价动荡不已的时候，决不能等待上级机关核准方来支用。所谓核准伸缩，犹如今日盛行之追加预算，无非是事后追认，又是一种官样文章。至于管理费用与其他费用，则必须严格限制，绝对不准超出核定的预算，因为这两项经费，与用人有关；当此各机关人浮于事之时，少用一人，可为国家少用一份钱。但预算上之限制，必须与审计人员的实际考核相配合。对于审计人员，应优其待遇，荣其地位，增高其权职，加强其保障，则预算自可切实执行，收效必宏。
若审计机关效率低，则必影响其余公务机关、公有营业机关、及公有事业机关。
中央税制之重心，偏向于消费税系统，并不向所得税方向努力迈进，其所以不向所得税进攻者，约有两个原因：一个原因是中国财政制度的历史背景，上等阶级把财政负担摊在中下级人民身上第二个原因是财政的进步，不能谋之于财政本身，要靠国民的富力来决定。我国是一个农业经济社会，而所得税是工商业经济社会的租税。
同理，要所得税收得起，必先使产业兴隆，国民所得激增。能使税收旺盛，财政才有起色，才有进步。所以财政的进步，其关键不在财政本身，乃在经济。……
书摘1
我国编制预算，向有“虚收实支”、“实收虚支”、及“虚列收支”三种弊端，以虚伪之平衡，掩饰实际之不平衡，以自欺欺人。“虚收实支”云者，于编制预算之时，在岁收方面，故意列入虚伪不可靠之数目，使之与岁出平衡。但届预算执行之时，实际所收之数，远在预算数之下，而支出则分文不能短少，要求依预算照支，演成人不敷出，于是种种怪现象出焉。有额定经费拖延不发者，有出重利借巨款以弥补者，有予各机关以差别待遇者，甚至有不顾行政效率之削弱，大事裁员者。“实收虚支”云者，在岁收方面确列实数，而岁出方面则虚列数额，大都超过实际所需之数，以期于支用时可以腾出一部分充作别项用途，由主管长官任意支配，或竟成为私人所有物。“虚列收支”云者，预算所列收支数额皆不确实，与实际收支数额相差太大，于是有“书面收支”之称，以示与“真实收支”有别。因收入是虚数，所以追加预算之提出成为惯例。因支出是虚数，则任意支用预备金，成为无法避免之措置，不问日后需要之急迫，只顾目前难关之度过，寅吃卯粮，未有不陷财政于困境者也。或谓编制预算在中国，视同儿戏。一般习惯，有所谓“虚收实支”者。所谓“虚收”，即凡可能作为国家收入的财源，无论实际上可收到与否，都随便编列进去，使表面上收支可以平衡。如于年度中可以在支出方面力事撙节，或勉强可以适合。就三十六年度的预算来看，在收入方面，除赋税外，尚列有国有财产及物资售价收入23，000余亿元，其中包括敌伪产业、美军剩余物资、黄金外汇售价、余粮废品废料变价等在内，占收入的第二位。又公有营业盈余及事业收入7，941亿余元，其中包括财政部主管各银行及中央信托局；经济部主管中纺公司、资源委员会；交通部主管招商局、铁路、航空、及其余各机关等收入在内，占收入的第三位。这样看来，这预算已把可能作为国家收入的财源，都编列进去了。著者仔细考虑，这种编法，有一个极大的矛盾，请申其说：
预算中把敌伪物资亦列入，其中包括有工业设备，政府究竟采用什么方法，安装设置起来，使得可以冒烟生产。为发达民营事业，为鼓励民间投资，并为弥补预算之不足，政府谅必移转给私人经营，当然不会无偿让与的。作价让与，就等于买卖行为，一面出
资支付，一面得资收人，稍可弥补预算的赤字。但这种办法，是掩耳盗铃的办法，说穿了不值一笑。我们知道要设立工厂，一定要使固定资本与流动资本配合起来，方能冒烟生产。工业设备与厂房，都是固定资本的形态，他与流动资本的比例，不是一对一，便是二
对一；换句话说，有了工业设备，还要有与工业设备价值相等的活动资金来配合，方能转动。私人不但须有资力偿付这批工业设备的代价，还须设法筹集巨款，以便建筑厂房，供给活动资金之用。依照目前的办法，私人可以一面筹资，向政府购买这批工业设备；但在另一方面，必向国家银行贷款，以为设置厂房及供给流动资金之准备。这样，政府一面由私人手中得到了一批购买工业设备的代价，另一面又对私人放出一批专备装置厂房、供给流动资金的贷款。如此一收一放，或一得一失，对于预算赤字，究有多少补助，不言而喻了。
又三十六年二月十六日颁布的“经济紧急措施方案”，包括五个部门：第一个是关于预算平衡事项，其中列有四个办法：1．紧缩开支，2．严格征税并另辟新税源，3．加紧标卖敌伪物资及美军剩余物资，4．出售部分国营事业。第四个办法，在平衡预算方案中，好像会使中国财政有“柳暗花明又一村”的希望。然而一考其内容，不免会令人失望。第四个办法所列可以标卖的国营事业，据报载。包括中纺、中蚕、中华烟草公司，其全文是：“凡国营生产事业，除属于重工业范围及确有显著特殊情形必需政府经营者外，应即分别缓急，以发行股票方式公开出卖，或售与民营。”因此以上三个公司的出售，必须用发行股票的方式。如能筹得一笔巨款，固可弥补目前的一部分亏空；但国营事业的盈余，在三十六年度预算表中，列为7，940亿，国营事业一旦标卖，则其盈余决不能再作预算上的一笔收入。如此一得一失，对于平衡预算，究有多少补助，又不言而喻了。这种办法，吾无以名之，名之日“杀鸡取蛋”。
(辰)要决定量入为出呢，抑量出为人呢？——于筹划概算时，必先决定预算总额数字。决定的方法，不外两种：即1．量出为人法，即以实际所需之费用，定为收支预算之总额。2．量人为出法，即以可能筹得之财源，定为收支预算之总额。所谓财源，包括赋税收入及赊借收入在内。两种方法，采用何种，第一要看一国之政体为何。在专制君主时代，一国财用，取之于民，用之于君，故行政从简，财政从约，预算以量入制出为依归。如改专制为共和，废君主而行宪政，则一国财用，取之于民，亦用之于民，预算遂偏向于量出为人之制。然此仅就大体而言。按之实际，政治理想，常向前进，面经济现实，则向后退，如今日之中国然。故凡现代国家所应有之财政制度，半为我国所不能有，即偶有一二，亦仅得其貌似，而未得其神肖。“橘逾淮而为枳”，势实使然。所以只看政体，尚嫌不足，还要看一国收入与国民财富之实际状况而定。大抵国民收入充裕，国富丰厚之国家，自以采用量出为人法为宜；而在财源枯竭之国家，除量人为出外，别无良法。现代国家在平时，多以量入为出，为理财之原则，事实上不能尽依支出之需要而谋取收入，故行政计划之能否推行，须视岁入充足与否而决定；否则有计划而无经费，即不能付诸实行，其结果与无计划等耳。中国在三千年前，已采用量人为出之制。周官王制“冢宰制国用，必于岁之杪，五谷皆入，然后制国用。用地小大，视年之丰耗，以三十年之通制国用，量入以为出。”盖人民务农，生产幼稚，负税之能力薄弱，不能竭泽而渔，故以量人为出相号召，以示与民休息之意。
所以行政计划之能否推行，要看岁入充足与否以为断，故岁入之与计划，不能分开研究；换言之，计划之能否施行，要看财政政策之是否健全，而健全的财政，要以经济条件为基础，尤其是地方财政的负担，必须由当地人民承受。假使人民的经济情形不佳，其税负能力必定很小。在目前，中央财政与地方财政同处于困难的时候，为了顾全民力负担问题，不得不主张量入为出。不过我国预算，如依用途别来分析，则俸给一项竟占百分之六十至八十，福利事业与建设事业，均难谈到，不得不停顿。若将事业与行政划分，前者采量出为人政策，后者采量人为出政策，则又与统收统支、满收满支的原则不尽相符。但社会的进展，要看事业的维持与推动，而事业必需的支出，总要列入预算，以符“用之有益”的原则。在下级政府，尚可恃上级政府之拨助，而上级政府之事业经费，除租税收入外，惟发行公债或利用外资是赖。此乃另一问题，另行讨论(详“公债与租税比较”一节)。有一位军人于讨论行政三联制大纲时，曾经说过：“军事计划，以国防需要为主，按计划配合预算，自然不能受普通理财原则之限制，要作量出为入的预算。……