国企改革新思路

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吴敬琏作序，解读新一届政府“新规则” 国务院智囊建言献策，为你拨开中国经济陷阱的层层迷雾！

石油、石化、电信、铁路、金融……垄断国企改革已拉开序幕，未来几年如何破除垄断，民企的机会在哪里？
● 亮点1：国企婆婆亲述如何通过顶层设计，破解垄断
● 亮点2：国资委主任痛陈如何有效避免垄断国企用全国人民的钱再去购买天价灯等物品
● 亮点3：上市公司独董力挺“国退民进”的诸多理由
● 亮点4：揭示民企的机会何在阿

吴敬琏亲自担纲《智石丛书》总顾问并作序！中国高层智囊前瞻力作!
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众多名家携手打造！
热点覆盖：国企改革、既得利益集团、房地产垄断、国退民进、顶层设计、天价灯……
作为中国改革开放的重要内容之一，国企改革既是国家经济体制改革的一个关键环节，也与国家政治体制改革密切关联。本书从价值层面和操作层面，厘清“什么是正确的事”和“如何正确地做”；再从分配、思路、垄断、效率、体制等方面，论述改什么，以及如何纳入“顶层设计”体系；最后从分类管理、统一出资、行业监管、阶段推进、产权到民几个方面，论述怎么改。
《国企改革新思路》适合所有对中国国企改革感兴趣的政府官员、企事业管理者、个人阅读学习。

卫祥云，独立学者。长期关注中国经济社会发展与改革，重点研究国有企业改革、非营利组织发展、产业经济及食品安全监管。
山西财经大学毕业，高级工程师。先后在原商业部、国内贸易部、国家经贸委内贸局、国资委商业科技质量中心担任科员、处长、副司长、主任。兼任国务院发展研究中心《新经济导刊》学术顾问、工信部《现代产业经济》杂志专家指导委员会委员、中国经济与社会发展研究中心主任、上市公司独立董事。
著有《第三者生存：中国行业热点扫描》《改革的逻辑》《国企改革新思路》等多部著作，并发表《从国企改革看体制机制的创新》《论企业家才能发挥的制约因素》等多篇经济学论文。

国企改革一直在“摸着石头过河”。国企几乎成为我们最为艰难的改革方面，每走一步都不可避免地出现“一收就死，一放就乱”的局面，似乎陷入了一个怪圈。卫祥云先生的《国企改革新思路》一书既分析了国企改革本身的要求，也阐述了我国新一轮改革成败的关键。
——马国川智石副总编、《财经》杂志主笔兼评论主编

现代市场经济，应以融合发展为取向，以股份制企业、上市公司等混合经济型企业为微观主体。这决定了“国企改革下一步”的基本脉络或基本方向。偏离这一方向，就意味着我们还在或还将为国企改革徒增成本，意味着旷日持久的国企改革还将“持久”下去，且不知何为“倒计时”。
——王忠明国资委研究中心原主任、全国工商联秘书长

国企有其正面因素，似乎能由政府直接监管；但也有自己的问题，也会为了经济利益不顾其余。人们很少注意，影响收入分配更为严重的是垄断利益集团的合法侵夺。而卫祥云的《国企改革新思路》一书，正是以此为逻辑起点。
——盛洪天则经济研究所理事长、山东大学经济学教授

垄断的利益有自己的持续生命力，那么多人削尖脑袋往里钻，进去之后就自然会保卫固有的既得利益。这是一条恶性循环的道路，是断送国家前途的事情。
——白重恩智石专家、清华大学经济管理学院副院长

倘若变行业垄断为有效竞争，哪怕根本不搞私有化改革，现有的“国企病”也将得到极大的救治。研究如何破除垄断、至少是制约垄断，是国企改革的正途之所在。
——林晓慧著名思想期刊《文化纵横》杂志特约撰稿人

上 篇 国企改革改什么
第一章 国企改革路线图
一、国企改革的真问题
二、国企改革的三个阶段
三、竞争性国企如何退出
四、非竞争性国企如何改革
五、终极目标：产权到民
第二章 “国进民退”与“国退民进”
一、“国美案例”的启示
二、“效率”问题的真伪
三、症结在于“全民化”与“私有化”之困
四、国有企业改革的问题
五、民营企业改革的问题
下 篇 国企改革怎么改
第三章 国企改革，把正确的事做对
一、国企改革：如何做正确的事
二、分类管理：如何把正确的事做对
三、“十二五”规划与国企分类管理
第四章 国有垄断企业改革的两大误区
一、国有垄断企业不宜建立“现代企业制度”
二、国有垄断企业分配机制不宜“市场化”
第五章 “大国资”已经破题
一、“大国资”统一监管是必然趋势
二、“国新”，新在何处
三、“整合”的目标是“退出”
四、国有银行业改革的突破口
五、“文化国企”的定位与监管
第六章 国企改革需要“顶层设计”
一、空谈“主义”只能贻误改革契机
二、必须“顶层设计”的十大问题
三、“顶层设计”：最不坏的路径选择
四、经济学家如何参与“顶层设计”
五、国企改革如何“顶层设计”
附录
附录一 国有企业改革大事记
附录二 改革的逻辑与制度创新
附录三 论企业家才能发挥的制约因素
参考文献

竞争性国企如何退出
政府在经济活动中的正确定位体现在两个层面上：首先是政府不能既当裁判员又当运动员，其次才是如何当好裁判员。但前者并不是国企存与废那样的形而上学，而应是现实与规律的结合。对于国有企业改革，基本的原则就是分类管理。首先要把垄断领域的国有企业和竞争领域的国有企业区分开来，其次才能分类研究国有企业其他方面的改革。
可见，国企改革的本质并不是国企该不该存在的简单选择，而是在哪些领域以何种方式存在的问题。转型意义上的国企改革首当其冲的问题并不是国企作为一般意义企业的改革，而是国企的定位问题。这既要考虑市场对资源配置效率的要求，更要考虑中国的政治制度和历史延续。
经过多年的摸索和试错之后，我觉得，分类管理应该成为国企改革的基本思路。在这个基础上进一步探索科学的管理体制，而不是把适用于私企的现代企业管理制度照搬到所有国有企业中。具体而言，商贸、建筑等一般竞争性领域，国有企业必须通过改制逐渐退出；金融、保险、证券等由央企垄断的金融行业，要对民间资本逐步开放，实行国企和私企的公平竞争；公共领域和资源垄断的非竞争性领域，由于投资规模大，收益周期长，协商成本高，不但要实行单一的国有体制，还要实事求是地探索符合国情的管理体制和激励机制，而不是叠床架屋式地复制现代企业制度。
国企改革不但要体现效率和公平，而且要考虑到风险与可操作性。
竞争性领域国企的效率明显低于私企，其资产构成比较简单，评估与改制过程中国有资产流失和权力寻租的问题不会太大，退出后的巨额资金可通过转持全民社保基金来填补社保资金缺口。经济领域的改革支持了社会的发展，这和“以人为本”的科学发展观完全吻合，而且整个过程不存在政策和法规方面的障碍。
目前来看，竞争性国企的退出是一个争议不大的问题。其退出只是时间问题，关键在于如何平衡因退出引发的利益调整，这需要决策层的勇气和政治体制改革的跟进。金融行业对民间资本的放开，不但是金融改革的应有之义，也是把惯于四处炒作的游资“蝗灾”引导为服务于经济建设的金融资本的必然选择。
2010年5月，国务院出台的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》正式允许民间资本兴办金融机构。这一领域需要正确引导和加强监管。
非竞争性国企的转型和改革，关键在于三方面：一是该领域只能采取国有形式；二是非竞争的国企不能复制现代企业制度；三是探索科学的管理模式和激励机制是唯一出路。这需要深化认识和制度创新，我会在下一节中对非竞争性国企如何改革做简单阐述。
专栏10 ：全民化如何蜕变为权贵化
2012年初，保利大厦曾上演戏剧性一幕。在世界银行和国务院发展研究中心联合举行的关于《2030年的中国：建设现代、和谐、有创造力的高收入社会》的报告会上，时任世界银行行长佐利克建议中国国企私有化、还权于民，遭到“独立学者”杜建国踢馆，显示出当下对于国企改革存在的巨大争议。而在同年3月，政府工作报告中的提法是“完善国有资本有进有退合理流动机制”。所谓有进有退，亦是中和之词，到底如何改革，亦未有定论。
这份报告本身，亦引起了不同的声音。国资委前主任李荣融称不怕与世行辩论。经济学家华生认为，如果分掉国企，这些巨型企业将落入原高管家族与官僚贵族手中。他在微博上称，“到那时，即便换装如叶利钦的俄罗斯，今天的乌克兰和东南亚，改革没戏，革命完蛋，官僚权贵笑傲江湖。全面进入权贵资本主义，这些人必得首功啊。”这种声音，与中央高层“不搞私有化”相呼应。认为私有化就是国有资产的流失，是多数人财产被少数人掠夺。
北京大学光华管理学院张维迎教授表示，国有企业已成为未来中国成长的最主要的障碍之一。他认为，未来几年，中国在经济领域上要做的第一件事，就是国有企业的私有化。学者谢作诗更是认为“公有制是一切罪恶的根源”，主张激进的私有化。学者梁小民则认为，利益集团是改革的最大阻力。如果国家不放弃国有企业的统治地位，新三十六条注定是逗你玩。
几十年前，胡耀邦担忧“全民所有”实际上是“全民所无”在今天仍然具有重要意义。他认为“全民所有制”的弊端在于“产权虚置”。既是“全民所无”，那它跑到哪里去了？部分人认为，国企私有化，是少数人掠夺国家财富。而经过深入推理，一个令人难以接受的结果却出现了：全民所有，恰恰导致了权贵的实际私有，而公众被排除在利益共享之外。
在这里，有一个漫长的委托代理的变形过程。虽然国有资产法第二条规定，国有资产属于国家所有即全民所有，但是，国企不像民营企业，无论盈亏，都是老板自己的事。既然是全民所有，那就有13亿个老板，13亿人如果个个都来“插手”国有企业管理，国企就无法运转，这显然是不现实的。
既然13亿位“老板”无法直接行使权利，那只能委托某些人来管理自己的公司了，这就需要将企业的所有权与经营权分离，这种情况在私营企业也很常见。于是，层层的委托代理关系便建立起来了。国有资产归全体人民共同所有，谁能代表全国人民呢？当然是全国人民代表大会及其常委会。但是目前人大也不可能亲自去管理规模庞大的国有资产，于是它通过立法，委托国务院代表国家行使所有权。而政府作为所有权人代表，又指定特定的部门或机构（财政部门或国资委）来具体行使出资人的权利。
国资委或财政部也无法直接经营成千上万的国有企业，实践中，更复杂的委托代理链条是：“国资委-国有资产经营公司-国有企业集团公司-国有上市公司-上市公司的子孙公司”。我们可以顺着这条长长的委托代理关系链条，去寻找国有资产的最终“老板”。
由于层层授权关系界线分明，从法理上来说，作为终极的老板，你不能“越级”去直接行使老板权利，代理人也没有义务“越级”直接向你汇报工作。每个代理人只接受自己委托人的指示，而不必听从委托人背后的委托人的指示，因为他们之间没有直接的法律关系。
从这个意义上来说，虽然我们理论上是国有资产的老板，但在现实中，老板的权利“被代理”了。13亿之众的所有者，长长的委托代理链条，法律上的强制代理，最终把国有资产的老板们给“虚化”了，或者说是“架空”了。“全民所无”，就此产生。
而最终，国企被管理者所把持。管理者是谁？政府任命的。由此，管理层以及背后的政府，就实际上形成了一个利益集团。全民所有的国企，最后就变成事实上的权贵私利。权贵所有，就此产生。
这与著名“巴泽尔困境”非常类似。任何的私产在边际上都具有公产的性质。反过来，任何打着公有旗帜的财产，最后往往沦为部分人私有。
在私有化和坚决不搞私有化之间，还有一种折中主义。中国社会科学院中小企业研究中心主任罗仲伟认为，国企改革在2005年之后就事实上停止了，如何改革尚不明朗，但是不应简单私有化。
国有企业的强势和垄断，对整个社会的发展造成巨大的侵蚀。相当一部分民营企业家的心态在发生变化，他们认为自己辛辛苦苦，艰难创业，好不容易才有一些微薄的利润。而国有企业却可以利用国家配置的资源，坐享其成，这是不公平的。由此很多人开始忽视实业，开始投机。导致整个实业的衰败。
但是，罗仲伟认为，国企在中国的作用仍然不可替代。作为最大的发展中国家，中国在某些领域还需要借助国企的力量来保证产业安全，比如对战略性资源以及一些核心部门进行控制。如果通过民营企业来发展，就可能会很弱小，结果被国外跨国公司占据。
此外，罗仲伟洞察到国企改革艰难的一个深层隐秘：国有企业不只是一个效率问题，而且是一个政策问题，是执政党的合法性需要以国企来保证，无论是调动财富还是自愿上缴，都需要直接控制一些企业实体。实际上，这层窗户纸一直没有被捅破。
罗仲伟认为，对于是否需要私有化，应该从部门和领域具体来分析。有的领域国有企业应该完全私有化，让国有企业和民营企业站在同一起跑线上竞争。如果竞争不过，就自己消亡，该重组的重组，该倒闭的倒闭，政府绝不姑息庇佑。还有一些垄断行业需要进行论证，是不是真正需要国有企业来运作。有的领域可能需要国有企业占据一定比例，有的领域则完全要由国有企业来做，要划出界线，这是基本前提。而这种思路，与我所提倡的分类管理，基本异曲同工。
中国人民大学经济学教授陶然亦持折中观点。他认为，私有化弄不好会落入少数权贵之手，或者私有化之后继续挟持政府，如俄罗斯私有化后出现的情况。所以他建议，国企不要随便私有化，关键是开放竞争，特别是在竞争行业放开准入。国家不应为了国企增值，就限制它们进行价格竞争。
持激进私有化立场的学派则认为，只有私有化了，才真正实现了财富的大众化和社会化，从另外一个角度实现财富社会共享。
他们的主要观点是，既然全民所有最后经过层层托管，演变为权贵私有，国有资产的流失不流失，跟大众没有关系。甚至，早把国企卖掉，说不定别人拿去经营好了，多缴一点税，多吸纳一点就业，才是间接实现造福于民。这样，通过私有化，反实现了社会财富的公有化和共享。
学者谢作诗曾发出疑问：中石化的茅台酒，你我喝到了吗？中石化的利润，你我分享了吗？亏损的时候，没酒可喝需要补贴的时候，国企才是全民的；盈利的时候，有酒可喝的时候，就是控制人的了。他认为，那些以为出卖国企就会导致国有资本流失的人很糊涂。他们没有搞清楚国有资产什么时候开始流失。他认为，国有资产在经过托管之后，就从名义上的国家和全民所有，流失到管理者的小圈子的口袋里去了，成为国企高管和少数官员的私有利益。
关于公司化的最终目的，他认为不是把国企做大做强，而是让国企从竞争性领域退出。真正的国企应该不以赢利为目的，主要提供公共服务，在公益性行业和市场竞争失灵的领域扩大生产。
专栏14 ：欧洲国企的分类管理模式
中国之外，别有洞天。在全球主流发达国家中，美国的国企占比小，在国家经济体系中影响亦不大。相对而言，欧洲有一些国家，国企占据相当的比重，而且保留了对于整个国家经济的巨大影响。由此，欧洲强国的国企分类管理经验，对于中国多有借鉴意义。
瑞典是一个保留了相当多国企的欧洲国家，国有企业经营状况良好。当下，瑞典国企的产值，占全国GDP超过11%，在欧洲相对比较高。而在一些特殊行业，国企的影响巨大，比如在电力领域，瑞典电力公司一家独大。
目前，瑞典有55家国有企业，其中41家由国家独资拥有，14家国有持股。瑞典工商部直接负责管理42家，财政部、农业部、教育部、可持续发展部、外交部负责其他13家国有企业。但是在涉及国有企业所有权政策和董事会任命方面，由工商部统一负责。
瑞典将国有企业划分为在市场条件下运营的国有企业和具有公益目的的企业。对于两种企业规定不同的经营目标。例如：1997年成立的IRECO公司，目的是提升瑞典在工业研发方面的水平，因此对其没有盈利目标规定。而对国家电力公司这样的企业，不但有明确的经营目标，而求有明确的红利分配政策。
在市场条件下经营的国企，共有31家，总雇员14.6万人，其中6.8万人为境外雇员。其中LKAB和国家电力公司占了此部分国有企业营业额增量的将近90%。企业盈利能力继续保持良好势头。
在市场运营条件下的企业符合以下两个条件：一是在完全竞争的市场中运营；二是国家作为所有者根据企业风险状况制定有关盈利和财务收支的要求。
另外一种就是公益性国企。比如歌剧院。这类企业共有24家，共有雇员4.1万人，这类企业营业额比较稳定。
对于公益性企业，由于其目标是为社会创造有益的价值，因此对其评价要相对复杂一些，很大程度上是通过一些定性的参数来进行评价和监测，这些参数主要是从社会经济和行业政策目标以及效率推演而来。由于区分两类不同企业且按不同要求提交年度报告，因而对不同公司的运营和目标完成情况就更清楚，也更公平。
法国和芬兰是另外两个国企占比相对高的国家。2010年底，法国国有经济比重约6.5%，国家直接持有57家公司股份，其中有13家上市公司。芬兰国有经济比重约8%，国家直接持有63家公司股份，其中有15家是上市公司。此外，法国还通过主权投资基金，即法国战略投资基金（FSI），芬兰通过国有独资的Solidium公司，间接持有一些国有股份比重较低企业中的国有股。
法、芬两国的国家所有权管理机构都依据法律设立，代表国家行使股东权利的同时，并不干预企业事务，以确保国有企业按照市场规则运作。2003年，法国在财政部之下设立国家参股局，负责管理国家所有投资。其职责是：使其管理的企业符合市场标准；作为一个专业投资者；为国家股份创造长期价值；将政府的所有权政策与国家的经济、产业与社会发展相协调；有一个清晰且长期的产业政策，及对人力资本给予特别关注。
芬兰国家所有权监管局成立于2007年5月，设置于总理办公室之内，由一位内阁部长分管。目的是将国家股权集中管理，并超越具体的部门利益。其职责是：通过独立分析与监督，制定所管理的国有企业的所有权战略，并且每两年修订一次，该战略具体到国家对每一个企业的政策；对企业的绩效进行跟踪分析；批准涉及全部所有权的交易；出席股东大会，并履行选择董事会成员的权利。
两国国有企业均实行分类管理。法国突出表现在对国有企业的个性化管理上，很多国有企业都有单独法律对其业务边界和国有股最低比重等加以明确。其国企主要分布在具有一定战略意义的领域，如国防、媒体、能源、交通、基础设施、金融服务等领域。具体管理则由交通、基础设施与媒体处，能源处，电信、航空与国防处三个行业处室进行。
芬兰将国有企业分为两大类。一类为基于市场化运作的商业性国有企业，归芬兰国家所有权监管局直接或间接管理；另一类是兼有特定任务的国有企业，即这些企业有着国家定义的产业、社会或者政治目标，或是有着特殊作用，国家作为所有者，此类国企，政府以国有独资或控股为主。
法国、芬兰两国的国家所有权机构在与其管理的国有企业之间的关系上，都较好地体现了有权力但无利益，有参与而不干预，国家所有权机构仅是一个专业化的股东代表。国家所有权机构规范行使股东权利：法国国家参股局的主要职责是促进国有企业改革公司治理，指导国有企业的资产运行，如上市、出售、并购等，并务实推动国有实体的结构化改革。国有股董事不在企业拿取任何报酬。
必须“顶层设计”的十大问题
我认为，有责任感的政治学者、经济学者、社会学者和文化学者应该认真关注中国社会发展中存在的一些主要问题。有良知的社会大众、芸芸众生都应尽自己的绵薄之力，对这些问题理性思考，积极建言献策，不要空谈主义，更不应人为地去制造“伪主义”。其作用可能有三：一是供政府制定方针政策参考；二是国家大事，人人有责，每个人都有为国分忧的责任，以此唤起广大民众关注改革和参政议政的热情；三是像著名经济学家张曙光说的那样：这样做既为挣钱吃饭，养家糊口，也为消磨时光，寄托精神。这当然是一种调侃。但如果真能够多一些人以此来寄托精神，实乃中国之大幸，中华民族之大幸。
那么，哪些问题才是时下中国社会改革发展中存在的最主要、最关键、最急迫的问题呢？按照不同问题对国家发展长远性、全局性影响的重要程度，我将中国政治、经济、社会等领域需要研究关注并尽快加以解决的问题，以及每个问题的核心概括为十大问题。在这十大问题中，国企改革的重要性、困难程度位居前列。
一、农民问题。包括土地问题；所有制问题；小城镇建设问题；新农村建设问题；乡村基层政权建设问题等。核心是土地改革问题。
二、土地问题。包括房地产问题；私有财产权问题；国有企业改革问题；城市规划与建设问题；环境保护问题等。核心是土地产权问题。
三、国有企业改革问题。包括土地问题；出资人问题；代理人问题；垄断、公益与竞争领域的国有企业分类管理问题；文化国企的定位问题；国有企业的边界问题；管理人员的薪酬问题；国企管理人员与国家公务员收入的平衡问题；建立国民权益基金问题等。核心是国企“非企”的问题。
四、房地产问题。包括土地问题；产权问题；房产税问题；遗产税问题；保障房问题；商品房问题；公租房问题等。核心是土地私有化问题。
五、医疗问题。包括基本医疗问题；享受性医疗问题；养老问题等。核心是看病难问题。
六、教育问题。包括学龄前教育问题；中小学义务教育问题；大学教育改革问题；公办大学边界问题；民办大学发展问题等。核心是公平教育问题。
七、社会保障问题。包括城乡二元结构问题；全民统筹养老保险问题等。核心是公平问题。
八、政府职能转变问题。包括行政许可问题；减少审批问题；放松管制问题；公平竞争问题；政府职能部门边界问题；社会组织创新问题；行政管理与行业管理区分问题等。核心是放松管制问题。
九、社会组织发展问题。包括公平进入问题；业务审批问题；双重部门管理问题；统一监管问题等。核心是放开问题。
十、政治体制改革问题。包括加强和改善党的领导问题；执政党的合法议政参政问题；其他党派的议政参政问题；宪法的贯彻实施问题；基层政权的建设问题；提高政府执政能力的问题；政府政务人员和公务人员的分类管理问题等。核心是民主法治建设问题。
针对以上问题，研究人员应该说实话、说真话、说有用的话，力求复杂问题简单化；不说空话、不说假话、不说大话、不说官话、不说废话、不说套话、不说无用的话、少说正确的废话，力求不要将简单问题复杂化。对于管理层，则应从战略高度，将其纳入“顶层设计”的视野之中，做好设计。
……

《智石丛书》总序
智石总顾问吴敬琏
一
自2008年以来，为应对席卷全球的金融危机，各国出台了种种救市方案，中国也依靠海量投资的注入，保持了很高的GDP增长率，被视为率先复苏的典范。但是对中国而言，研判救市措施的利弊得失，不应只着眼于短期绩效，而应有更长远的眼光，观察中国在这次危机中所暴露出的严重内外失衡是否已经获得了改善？其中的关键，在于是不是抓住了危机中趁势改革的“机会窗口”，避免了还是助长了行政干预的常态化倾向。随之而来的问题是，从近期看，可否顺利抵御系统性风险，规避本丛书编委会主任汤敏教授所说的“黑天鹅”事件？从中长期看，能否通过提高效率解决这一关键问题，为今后保持较为平稳的经济发展势头创造条件？所有这些，都成为一切关心中国经济未来发展、牵挂中华民族前途命运的有识之士心头高悬的一把“达摩克利斯之剑”。
为学问者，以经世济民为己任，此情此境之下，怎能不忧心忡忡，“家事、国事、天下事，事事关心”？所谓“苟利国家生死以，岂因祸福避趋之”，古人尚且如此，何况今人？
二
二十年前，中共十四大确立“社会主义市场经济”改革目标后，1993年召开的十四届三中全会据此目标制定了经济改革的总体规划，即《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》（“50条”），并从1994年起开始了经济体制的系统改革。再经过1997年中共十五大开启的“调整和完善所有制结构”改革，最后在20世纪末宣布社会主义市场经济体制初步建立起来。
不过，这一初步建立的市场经济体制仍然背负着命令经济的沉重遗产，延续下来就形成了一种“半市场、半统制经济”的过渡性体制格局。这种体制中命令经济遗产正阻碍着中国经济的技术进步和效率提高，进而造成了严重的经济和社会问题。一方面，由于政府主导着资源配置和经济发展，导致浪费资源、破坏环境的粗放型经济发展方式难以转型；另一方面，由于政府对经济的行政干预和对资源的巨大支配权力，产生了普遍的寻租环境，以致腐败迅速蔓延而难以遏制。
这种“半市场、半统制经济”有两种不同的发展前途：一种前途是深化改革，建立法治，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，完善在规则基础上运行的现代市场经济制度；另一种前途是强化政府对国民经济和整个社会的管控，使中国经济堕入国家资本主义甚至权贵资本主义的陷阱。现在有人尽管也使用“社会主义市场经济”的用语，但他们所说的“社会主义市场经济”是所谓 “政府驾驭下的市场经济 ”。从经济学的基本逻辑来讲，市场交换是自主和自由的交换，只有这样的交换才能形成能够反映市场供求的价格，从而有效地配置资源。那么，政府驾驭市场、政府控制价格的经济还能叫做市场经济吗？如果政府凌驾于市场之上，对资源流向起决定作用，就无所谓市场配置资源，也无所谓市场经济体制了。
下一步该怎么走？是沿着完善市场经济的改革道路前行，还是沿着强化国家资本主义的道路前行？越来越多的学者有了基本共识：继续坚持市场化、法治化、民主化的改革道路，进一步完善社会主义市场经济体制，建立包容性的经济和政治制度；只有这样，中国才有光明的未来。
三
对于近年来社会各界的改革呼声，中共十八大做出了正面回应，宣示 “以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革 ”：在经济改革方面，要 “坚持社会主义市场经济的改革方向 ”“处理好政府和市场的关系”，以便“更大程度更大范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”；在政治改革方面，要“加快推进社会主义民主政治制度化”“实现国家各项工作法治化”。
可以说，重启改革的号角已经吹响，现在的问题在于怎样落实。落实十八大的决定，需要采取两项重要的步骤：第一，在由下而上的创新的支持下提出各项重点改革方案，进而汇成改革的总体规划和行动纲领；二是在广大干部和群众的支持下，坚决克服利用公共权力谋取私利的特殊既得利益的阻扰，落实各项改革措施。
2012年荣膺诺贝尔经济学奖的罗斯（Alvin E. Roth）曾经在 1988年编辑过一本纪念后来与他同荣膺诺贝尔经济学奖的沙普利（ Lloyd S.Shapley）学术贡献的论文集。他在书中说：“学者的两大义务，一是要光大先贤的重要思想，二是要让这些重要思想能够到达范围更广的听众。”我们希望越来越多的中国学者像沙普利、罗斯这样，将思想的发展和传播视为自己的使命，孜孜不倦地对当代经济社会发展的重大课题进行深入研究，并通过学术平台传播，唤醒尘封的智识，放大理性的声音，为全面深化改革提供专业和有效的解决方案。
全面深化改革关系到中华民族的兴亡和全体国民的福祉。积极推进改革，既是包括学者在内的所有公民不可剥夺的权利，也是他们不可推卸的责任。
四
这套由青年学者朱敏总编的《智石丛书》就是上述理念的体现。丛书的作者群以研究现实社会问题的学者为主体，内容涵盖经济发展、改革战略、民生建设、产业提升、社会创新等议题。希望通过不同思想、学说、方案的呈现、碰撞和互补，与读者一同努力创造思想，凝聚共识，推动改革，使好几代中国人把中国建设成为一个富裕、民主、文明、和谐现代国家的“中国梦”得以实现。
是为序。
2013年1月29日

前言
一
我不是经济学者，更不是政治学者。我只是一个关注国有企业改革，关注宏观经济与社会发展，并勇于说实话、敢于说真话的经济学人。由于上大学时学的是财经专业，曾经当过公务员，又在机构改革中到行业协会工作，遇到了一些问题需要解决，才算进入了非营利组织应用研究领域；又由于在原商业部、国内贸易部等政府机构中担任相应职务并从事商办工业和消费品流通管理工作，对工业企业运作有所了解，尤其是对国有企业的改革过程了解较多，所以又开始研究国内企业改革中存在的问题，并从研究国有企业改革入手，开始涉猎收入分配改革、产权制度改革和房产税改革等宏观经济问题。
因为我既有政府部门工作的经验教训，也有对行业协会等非营利组织的工作实践，在工作中和企业家接触较多，并要在为企业服务的过程中为本单位的工作人员获取必需的收入，所以，我一直认为我看问题的视角还是比较精准的。在我有限的研究工作中，力求做到把复杂问题简单化。但要做到这一点，切实不易。不仅要不断地学习，充实各种知识，而且要善于观察和认真思考，才能形成理性建议，以供政府部门决策和国家改革参考，还在一定程度上起到普及知识、引发思考之作用。
我深知自己的经济学基础与经济学家们有较大差距。他们都是掌握了大量的经济学基础知识后，应用到研究中，从而提出理论以指导实践。而我是在现实生活中和工作中遇到经济学问题需要阐明有关原理的时候，再用我的观点到经济学知识中寻求基本原理，加以印证和对照，并通过相互促进提出较有说服力的观点。所以，我只是定位于在经济学领域不断学习和攀登的人。
二
本书是我对中国当前国有企业改革问题的集中思考。需要指出的是，这些思考并非一开始就有完整的纲要或蓝图，而是伴随我近十年来工作与实践的积累，经历了一个从自发到自觉，不断丰富、逐渐系统化的过程。这大概和我们国家三十多年来所进行的改革开放伟大实践，在演化特征上有着某种程度的相似之处。
作为中国改革开放的重要内容之一，国企改革既是国家经济体制改革的一个关键环节，也与国家政治体制改革密切关联。对于此项改革，“仁者见仁”“智者见智”，学术界也有许多不同的观点，不乏真理的火花和激烈的碰撞。中国过去国有企业改革的实践应该说取得了一定的成绩，但也存在着不容忽视的问题，尤其是理论上的探索远远不够，而指导国有企业改革的现有理论体系又不能自圆其说。因此，难免出现执行中的偏差和失误，甚至会给中国经济和社会发展带来难以估量的负面影响。
中国当前国有企业改革，无论从理论还是从现实来讲，存在易被社会舆论混淆的两类问题，一类属于价值层面，一类属于操作层面。前者界定国企改革应该改什么，或者说，什么是国企改革的“正确的事”；后者明确国企改革怎么改，或者说，国企改革如何“正确地做”（如何才能“做对”）。二者结合起来，才是国企改革的题中要义——如何“把正确的事做对”。
国企改革应该改什么？在我看来，其价值层面主要涉及分配问题、思路问题、垄断问题、效率问题和体制问题等，亟需认真研究解决，有必要纳入“顶层设计”体系。研究解决这些问题，不仅对国企改革很关键，对国家经济体制改革和政治体制改革也具有重要意义。
关于分配问题。当前对垄断大型国有企业高管薪酬进行的市场化改革导致了严重的分配不公，而且这一问题越积越大，深为广大民众诟病，已成为影响社会发展的重大问题。垄断国有企业管理人员与国家公务员在薪酬分配上的巨大差距，造成了严重的互相攀比和部分公务人员的心理失衡，助长了腐败，毒化了社会风气。一些专家学者虽然提出了国有企业经营者实行年薪制、经营者持股和经理期权等主张，但在实践中的不合理性是显而易见的。不仅起不到激励作用，反而产生了很多负面影响。
所以，我认为国有企业的分配制度改革应遵循以下原则：一是坚持国有企业关于“有进、有退，有所为、有所不为”的改革方针，力争在关键领域有所突破；二是不能盲目地把国有企业经营者的收入与国外企业相类比；三是对国有企业的经营者应该实行一套符合中国现状的分配管理制度，即实行公务员管理或者“准公务员”管理。
关于思路问题。我们应该清醒地认识到，在通过“抓大放小”战略，国企改革取得阶段性成就以后，改革的动力有所减弱，改革的方向似乎与建设全面小康社会的伟大目标发生偏离，甚至造成了严重的社会不公，已经影响到了社会的和谐发展。国企改革的基本思路和做法在实践与理论两方面的缺陷越来越明显。很多简单问题被复杂化了，一些具体问题又被抽象化了，理论问题不仅没有解决，而且越来越教条化了。
所以我认为，垄断和公益性国有企业不能“股份化”，企业管理应实行“准公务”管理。在具体改革思路上特别需要注意以下三点：一是凡涉及资源垄断、行政垄断、国家安全、军工和具有公用性质的国企一律应实行单一的“国有体制”；在上述领域已经实行股份化的国企应分期分批回购，回归国有体制；从而确立一套严格科学的国企管理模式和架构。二是在竞争性领域的国企应逐步退出，让位于民营企业。三是国企实行严格的“准公务员管理”。从领导层到员工，均应参照国家公务员的管理模式实行严格的“准公务员管理”，实行“行政级别制”和“专业人员职务聘任制”等。按照这个思路，把垄断性、公益性国有企业与竞争性国有企业分开，然后再去研究和部署具体的改革措施和办法，这才叫正确做事。
关于垄断问题。我坚持认为，国有垄断企业不宜建立“现代企业制度”和“现代产权制度”。因为“现代企业制度”的核心是企业实行“股份制”。“股份制”企业的特点有二，一是产权明晰且要落实到自然人，而国有垄断企业的资产是全体人民的，无法落实到每个自然人；二是企业资产可以交换、转让和出售，而国有垄断企业的资产不能交换、转让和出售。“现代产权制度”的核心是在产权明晰的基础上实现企业资产的可交换、转让和出售。而国有垄断企业的产权十分明确，即全民所有或国家所有，同样不具备这样的基础和条件，也没有必要去这样做。当然，竞争性领域的国有企业是应该鼓励这样改革的。而在垄断性和公益性国有企业改革中可以搞民营企业的进入试点。试验成功后可推广，不成功就停止。现在存在的最大问题是不允许民营企业搞试点，而过早地引入了外资或外企。
因此，我们的研究重点，首先要正确区分垄断领域的国有企业和竞争领域的国有企业，然后分类研究国有企业其他方面的改革。我认为国有垄断企业和公益性国有企业只有实行单一的国有体制，才能完成全体人民赋予国家的重托。目前在国有垄断企业实行单一的国有体制即使不是最优选择，也应该是最正确的选择。同时，我认为这种改革思路对我国正在进行的金融业的改革也有借鉴意义。
关于效率问题。国有企业与民营企业的效率孰高孰低，永远是“公说公有理，婆说婆有理。”因为看问题的“角度”不同，得出的结论亦不同。国资管理部门往往引用绝对效益和同比增长率，但这没有任何意义，因为他们要的是“政绩”，而非“实际效率”。我举两个例子：从2009年和2010年的中央企业公开披露的经营情况看，资产利润率只有2.83%和3.49%，比存银行的利息还低很多。另外按照2009年中国企业500强统计公开披露的信息看，国有企业的资产利润率为1.5%，而民营企业的资产利润率为3%以上，相差100%。
从这两组数字看，完全可以引起我们对国有企业改革路径和思路的反思，即应从微观和宏观两个层面对国有企业改革思路进行校正。
关于体制问题。从目前国有企业改革的现状和长远目标出发，还是要把重点放在体制改革上。我认为如果再不厘清国企改革的思路，对国企体制改革进行校正，将对中国社会的进一步发展造成难以愈合的创伤，并影响到诸如政府职能转变等其他方面的深层次改革，甚至影响到安定团结、落实科学发展观和建立和谐社会的终极目标。
当前，要使国有企业改革走上正确的道路，就必须要明确“国有企业改革”与“国有企业管理体制改革”是两个完全不同的概念。如果概念发生混淆，必然会像“盲人摸象”，把“局部”当全部，从而无法准确“定位”，也就难免得出“南辕北辙”的结论，最终贻误改革的大计。至于学界热议的“国进民退”还是“国退民进”的问题，我认为作为一种经济社会现象会长期存在，并以各种手段和形式出现。由于这一问题本身属于“伪问题”，不会得出正确结论，所以我们还是不要纠结于概念之争，而应该透过现象看本质，研究现象背后的问题实质。
三
厘清了中国当前国有企业改革的上述基本问题，也就从价值层面界定了什么是国企改革的“正确的事”。接下来，因循“由道而术”的研究进路，进一步考虑国企改革的实际操作思路，明确国企改革应该如何“正确地做”（如何才能“做对”）。
国企改革究竟怎么改？这个问题属于如何“把正确的事做对”的操作层面。对此，我也进行了一系列的研究与思考。在我看来，目前在国企改革中，必须敢于面对和正视如下不容回避的五个方面内容。
一是分类管理。从宏观管理的角度出发，对公益性国有企业、垄断性国有企业和竞争领域的国有企业分别对待，制定不同的发展战略和方针政策。首先要明确公益性国有企业和垄断性国有企业主要存在以下领域和行业：土地、港口、石油、煤炭、电力和地质矿产行业等自然资源行业；军用航空、航天业和兵器制造业等军工行业；基础科学研究院（所）和部分国有大专院校等；电视台、广播电台和部分出版社、报社、杂志社、互联网传媒产业等文化传媒产业；供水、供气、供电和邮政等公用事业行业；铁路、公路、机场和航运、海运等公共设施行业；承担国计民生重要商品储备和重要战略物资储备的流通产业；政策性金融服务业；公益性国有医院；与上述行业或产业相关的部分企业等。
除此之外，则应明确国有企业要分阶段、分期、分批退出竞争性领域。在分类管理上，要明确两个概念：一是对民营企业进入垄断行业的问题，要先试点、后实践、再推广，其中，对外资企业进入垄断行业也要与民营企业一视同仁；二是对国有企业目前在竞争领域的经营情况要具体分析，对症下药，制订逐步退出的时间表。不能因为目前部分国有企业在竞争性领域还有利润就高枕无忧。谨防一旦经济形势发生变化，重蹈“国企脱困”的覆辙。
二是统一出资。企业从出资人的角度出发，凡属于国有或国有控股的资产出资人只能是一家。目前，在我国国有企业出资人不能落实到自然人的情况下，以中央企业为例，国务院国有资产管理委员会是唯一的出资人（全国人民）的代理人，即用通俗的话讲，实行“大国资统一管理”。
但是，目前国资委管理的中央企业仅包括116家大型企业。没有实行大国资统一监管的企业还有三大类。一是金融证券业的国有企业，如中国四大国有银行等；二是分散在国家各个部委的直属企业，如铁道部、交通运输部等部门企业；三是通过事业单位改革包括文化传媒产业改革形成的文化国企等。其资产归属尚未明确，包括文化传媒产业领域市场准入方面的无形资产，都应该明确其评估办法和出资方式。对此，中共中央和国务院应委托“国资委”或“发改委”提出相应的改革方案。也应该鼓励和支持专家、学者共同研究探讨，甚至开展全民大讨论。对目前一部分省市实行的“国资统一管理”模式试点应予支持。
三是行业监管。按照建立中国市场经济管理体制要求，根据政府部门的管理职能，国有企业要分别接受行业管理（行政监管）和业务指导。
首先，要明确国有企业虽是“特殊企业”，但不能搞特殊化。要遵照“企业法”和“公司法”的要求去登记、注册，履行法定义务。凡是要求其他企业做到的，国有企业都不能搞例外。其次，国有企业负有重要的社会责任和公共使命。尤其是公益性和垄断性国有企业，更应该把社会效益放在第一位。至于文化国企，按照目前中国的政治体制、经济体制和法律（包括宪法）规定，业务指导与监管单位不仅有政府职能部门，还有执政党的职能管理部门。这是国企改革面临的新课题，也是行业监管需要重新定位的问题。
四是阶段推进。国有企业改革从十五大和十五届四中全会提出“有进有退”的战略方针，到国务院前总理朱镕基主持的“抓大放小”改革，再到目前的继续改革，每个阶段应根据不同情况，实事求是地提出和执行不同改革方针和政策。
应该说，到目前为止，国有企业改革进入了一新的发展阶段，面临一系列新情况和新问题。尤其是对一些敏感问题的探讨和解决，确实到了摸着石头过河的“深水区”。对于国企改革的决策者来说，采取快刀斩乱麻的措施和方法确有“如临深渊、如履薄冰”之虞。而前人之镜，可为后人之鉴，但“前人”不可能代替“后人”审时度势，进行决策，则是浅显明白的道理。国有企业的决策者尤其需要根据“天时、地利、人和”做好现阶段的顶层设计。
五是产权到民。国有企业改革的最终目标，是要让国有资产和其创造的价值能够真正落实到全国人民。不容讳言，目前关于这方面的研究，以陈志武、张维迎为代表的一批经济学家和学者提出了相当有见地、有水平的观点，当然也有不同的思想和言论。本人虽对此观点坚定支持，但认为对此大可不必以进退为界、以左右标签、以好坏分野，而应该允许发言、允许讨论、允许质疑、允许提出更好的见解。只有通过“百花齐放、百家争鸣”的方针，真理才能越辩越明，越能为国企改革的决策者起到警示和参考作用。
四
国企改革研究是对中国改革不可回避的重大问题进行的研究，应秉持独立、客观和理性，切忌发表诸如“打倒垄断国企”和“国企红利分配是伪问题”等情绪化言论和未经深思熟虑的观点。至少从目前国有企业存在和经营的现状看，垄断性国企尤其是公益性国企还是客观存在的，也是应该上缴红利的。这也是国企改革阶段推进绕不开的议题。我们一定要尽力避免制造对抗气氛和人为制造矛盾，以免“欲速则不达”。
而且，我认为，文章在精不在多，观点要有一致性。对于深思熟虑的观点和思想，一定要通过不同渠道、不同手段和不同的方法设法予以传播。有的利国利民的事例和其代表的观点要反复不断地讲述，阐明其内在的逻辑和道理。不能因为于己无关，不能因为一时难以起到作用就灰心丧气。对于公平与公正之思考，此乃一生孜孜追求之目标。为此，可以舍弃许多无用的烦恼和旁思。
我甚至认为，所谓的研究都是人为的。虽然，对于一个问题的研究和阐释一定是五花八门的，但不乏共同的理念和道理，通过求同存异一定会使真理愈辩愈明。所以，我们搞研究一定要独立客观，不受人为干扰，不为意识形态所囿。唯有研究过程严谨、深思、理性，才能使研究结果比较准确，有的放矢，方能使制定政策的人选择采用；但供采用不是唯一目的，而观点的正确和历史感是唯一的。如果研究唯权力马首是瞻，只为解读当局政策，甚至对明显错误的政策曲为掩讳的“官学”研究结果，则越少越好。那种既浪费纳税人的钱财，又贻误良性改革的研究应该休矣。为被采用而迎合权力的想法和做法不可取，但手段的运用可有一定的灵活性。
我相信，我的努力一定会有回报。不只是对自己，还有社会和民众。