中国财政制度改革30年

《中国财政体制改革30年》作者杨志勇，中国社会科学院财政与贸易经济研究所研究员，中国社会科学院研究生院教授、博士生导师，中国财政学会理事。主要研究领域为财税理论与比较税制。在《财贸经济》、《税务研究》等学术期刊发表论文20余篇。主要著作有《比较财政学》、《财政理论发展纲要》等。
作者杨之刚，中国社会科学院财政与贸易经济研究所研究员，中国社会科学院研究生院教授，中国财政学会理事，中国税务学会理事。在《经济研究》、《财贸经济》等学术期刊发表论文多篇。代表作有《中国财税体制的问题与出路》（与周小川合著）、《公共财政学：理论与实践》。

本书力求对以上问题作出回答，主要任务有四：第一，回顾1978年以来中国财政制度改革的历程；第二，总结中国财政制度改革的成就；第三，归纳中国财政制度改革的基本经验；第四，探讨未来中国财政制度改革面临的机会和挑战。
本书在讨论传统财政制度的基础之上，探讨财政改革的逻辑。中国财政改革与财力困境有关，但更多的是经济改革的要求。财政改革是制度需求者和供给者发生变化的结果。政府转型是财政改革赢得持续动力的关键。
中国财政改革从总体上看，财政体制已从财政包干制转为分税制，适应市场经济需要的税制已基本形成，财政与国有经济的关系也日趋规范化，政府预算也在按照市场经济的要求进行改革。财政改革促进了资源配置的提高，改善了收入分配状况，促进了经济稳定的财政政策机制的形成。但财政改革仍遭遇财政透明度、公共预算与国有资本预算衔接、转移支付、利益集团等一系列问题的挑战。

杨志勇，中国社会科学院财政与贸易经济研究所研究员，中国社会科学院研究生院教授、博士生导师，中国财政学会理事。主要研究领域为财税理论与比较税制。在《财贸经济》、《税务研究》等学术期刊发表论文20余篇。主要著作有《比较财政学》、《财政理论发展纲要》等。杨之刚，中国社会科学院财政与贸易经济研究所研究员，中国社会科学院研究生院教授，中国财政学会理事，中国税务学会理事。在《经济研究》、《财贸经济》等学术期刊发表论文多篇。代表作有《中国财税体制的问题与出路》（与周小川合著）、《公共财政学：理论与实践》。

1 导言
1.1 1978--2007年中国财政收支：总量和结构的变化
1.2 中国财政收支变化与财政制度改革
1.3 本书的任务
2 传统财政制度的形成
2.1 逻辑起点：财政的目标
2.2 传统财政制度的基本特征：国际比较
2.3 传统财政制度与中国经济现实
3 财政改革的逻辑
3.1 三次财力困境与财政改革
3.2 中国经济改革与财政制度改革
3.3 财政改革的动力机制
4 财政改革的历程
4.1 1978--1979年的财政调整
4.2 财政体制改革：从财政包干制到分税制
4.3 税制改革
4.4 财政与国有经济改革
4.5 政府预算改革
4.6 财政改革蓝图
5 财政改革的成就
5.1 资源配置效率的提高
5.2 收入分配的改进
5.3 促进经济稳定的财政政策机制的形成
6 财政改革中的问題与难点
6.I 财政透明度
6.2 公共预算与国有资本经营预算的衔接问题
6.3 利益冲突与财政改革的推进问题
6.4 中国的财政转移支付制度问题
7 财政改革与内外部环境
7.1 财政改革与经济体制改革的整体配套性
7.2 经济的可持续发展与财政改革
7.3 财政改革与国家的法治化、民主化进程
8 中国财政改革的道路与经验
8.1 财政改革在经济改革中的重要作用
8.2 财政改革方式的选择
8.3 财政改革道路的普遍意义
9 结束语
参考文献

8 中国财政改革的道路与经验
财政改革是各种改革中分量最重的。没有财政改革，就不会有市场经济。财政改革促进了整个社会的改革、发展和稳定。中国是一个大国，财政改革走过的道路有一定的特殊性，但作为一个发展中国家，财政改革的过程也是经济发展的过程，财政改革的经验能为广大发展中国家提供有益的参考；作为一个转型国家，中国财政改革迄今所取得的成就，对于其他转型国家的转型也是有借鉴意义的。
8.1 财政改革在经济改革中的重要作用
中国经济改革一直是在财政的支持下进行的。财政改革与市场经济的形成，财政改革与经济改革的深化都有重要的关系，财政为经济发展提供外部环境保障。财政改革的关键是坚持了市场改革的取向。
8.1.1 财政放权让利改革，促进市场竞争主体的形成
通过放权让利改革，财政支持了市场竞争主体的形成。传统的公有制财政下，国家财政与国有企业财务管理是高度重叠的，财政对国有企业基本上实行的是统收统支的管理方式。企业改革一开始所实行的企业基金和利润留成制度，事实上就是财政将部分企业财务管理权限返还给企业。利改税、企业承包制、税利分流等改革进一步规范了财政与国有企业的利润分配关系。《企业财务通则》和《企业会计准则》实施之后，预算外资金不再包括企业资金，国家财政直接干预国有企业财务管理的时代终告结束。这些改革与国有企业的其他改革，尤其是所有权与经营权分离改革等一起，推动了国有企业成为市场中能够自主经营、自负盈亏的经营主体，并获得自生能力，能够参与竞争。在公有制条件下，中国在一定意义上实现了公有制与市场经济的兼容。与自然形成的市场经济相比，中国改革的起点是传统计划经济体制，市场经济是逆向成长起来的，是在政府放权让利的前提下成长起来的。
为了适应对外开放的需要，结合国情，中国很快就建立了一套涉外税制。这是一套以优惠为主要特征的税制，促进了外资的流人和外资企业在中国的发展。国家对乡镇企业实施的税收优惠政策，对个体经济、私营经济所进行的税收优惠政策，也推动了非公有制经济的发展。改革开放以来，城市居民附属于单位，农村居民附属于生产组织的情况也得到了改变，个人流动性的增强，市场竞争主体不仅仅是企业，还包括个人。
多种市场竞争主体的形成，构建了市场化改革所需的微观经济基础。不仅国有企业、集体企业、非公有制企业、股份制企业等多种形式企业相互之间形成了竞争关系，而且在国有企业之间的市场竞争关系也形成了。
8.1.2 财政对价格改革和市场体系形成的支持作用
理顺价格体系，是市场取向改革的必由之路。传统计划经济体制下所形成的不合理的价格体系，导致经济结构的不合理，也影响了价格作为资源配置信号作用的发挥。不合理的偏低的农副产品价格，对农业生产带来很不利的影响，也危害着国民经济的基础。经济改革之初，国家就决定增加财政支出，提高农副产品收购价格。农副产品收购价格的提高，必然要求销售价格的相应提高。为了保证价格改革的顺利进行，国家对城市居民实行了价格补贴，包括粮油价格补贴，棉花价格补贴，肉、禽、蛋、菜价格补贴等等。
财政的价格补贴在很大程度上避免了价格调整所带来的不稳定。
价格双轨制改革对于中国经济改革来说意义重大。生产资料价格双轨制改革在保证传统体制正常运行的同时，为增量改革获得了空间。价格双轨制下，价格包括三种类型：政府定价、政府指导价、市场调节价。政府定价是与指令性计划联系在一起的，而政府指导价对应的是指导性计划。企业亏损按照形成原因的不同，可以分为经营陸亏损和政策性亏损。前者是因为企业经营管理效益不佳所导致的。后者则是由于企业执行指令性计划所导致。
财政对企业的补贴一开始是面向所有的国有企业。后来，补贴仅限于政策性了损企业。对企业的财政补贴保证了政策性亏损企业的正常生产经营，也在一定意义上促进了企业的发展。随着改革的推进，指令性计划越来越少，政府定价范围越来越窄，价格在资源配置中的信号作用也越来越明显。
理顺价格体系的过程，必然带来一批相关的利益受损者，从短期来看，为避免社会不稳定，给受损者予以一定的财政补贴，支持了价格改革的进行。
在理顺了价格体系的改革，促进了市场的形成之后，中国现已形成包括商品市场、生产要素市场、劳动力市场在内的市场体系。需要注意的是，政府对一些领域的退出，加上相应的财政补贴政策，也促进了相关市场的形成。
8.1.3 建立公共财政制度，弥补市场失效
中国财政改革是财政的公共化过程，即从计划型财政向适应市场经济需要的公共财政转型的过程。建立公共财政制度，旨在弥补市场失效，为中国经济改革提供了保障，为中国经济社会的发展奠定了基础。
财政转型首先是改变财政的“越位”与“缺位”状况。“越位”和“缺位”是相对于市场经济而言的，前者是指财政活动超越了市场所需要的政府干预范围；后者是指对市场所需的政府干预范围，财政没有介入或介入不足。在计划型财政中，财政包揽社会的一切活动，无所谓“越位”和“缺位”。改革中的过程，意味着政府要从一些领域中“退出”。但是，由于传统体制的惯性，以及配套条件的不具备等多种原因，“退出”可能遭遇一定的障碍，该退未退的领域，就属于“越位”。与此同时，一些原先依附于传统计划经济体制下的制度，由于改革的推进而被打破，对应的新制度由于财力等方面的原因而没有建立起来，或者没有按照市场经济的要求真正确立，这就构成了“缺位”。在经济改革进程中，正是因为“越位”，“缺位”问题才更加严重。财政改革从这个角度来看，是一个“归位”的过程，是财政合理定位的过程。
改革中，政府努力提供全社会所需的公共产品和公共服务就是实现“归位”的过程，是财政支出结构的调整过程。政府通过国有经济战略性改组，逐渐从一些“越位”领域中退出；通过增加在“缺位”领域的投入，填补“缺位”，为市场的正常运转提供制度的保障。政府正在加大对养老、教育、医疗卫生、就业、环境保护、收入分配等的支持力度，代表了财政转型的方向。所有这些领域，属于公共产品、外部性、自然垄断、信息不对称、收入分配不公平等市场失效领域。而且，财政支出是一视同仁的，不再有城乡之分，不再有不同所有制企业之分。
为了保证弥补市场失效的财力，政府需要不再区分预算内、预算外、制度外财力，而将各种可支配收入集中，纳入统一的政府预算管理，提高政府资金的使用效率。
在财政收入上，建立以税收为主要收入形式的现代财政收入体系，建立财政收入稳定机制，在保证财政收入的同时，发挥税收的效率和公平调节作用。在财政收入占GDP较低，不足以满足财政支出需要的特殊条件下，建立财政收入稳定增长机制有其必要性。但随着改革的深入，财政收支对称，财政资金使用效率达到最高才是最为关键的问题。
财政转型还应致力于发挥财政政策在宏观经济调控中的作用。财政转型之后，传统财政体制下的直接管理让位于财政的间接调控，宏观财政政策要发挥其应有的作用。
政府间财政关系的规范化，促进中央和地方各级政府财政之间的合理分工，以最大限度发挥财政在效率、公平和稳定上的作用。
从根本上说，财政转型的真正实现有赖于财政决策法治化、科学化和民主化机制的形成。
8.2 财政改革方式的选择
8.2.1 激进改革与渐进改革
关于市场经济改革方式，一直存在两种改革方式，即激进改革（radicalreform）和渐进改革（gradual reform）的争论。苏联、东欧国家的改革是一揽子的、一步走的、总体推进的改革，通常被视为激进改革，这些国家实行的是所谓“休克疗法”。中国经济改革是分步实施的，常被看作是渐进改革。
就两种改革方式本身而言，很难说清孰优孰劣。二者都有其合理之处。休克疗法背后的逻辑是一个人无法分两步跨过深渊，而在渐进主义者看来，改革只能层层推进，因为一个刚得过肺炎的病人不能迎着凛冽的寒风去跑马拉松（奥尔森，2005）。就中国的改革而言，也有一些学者更愿意称之为增量改革（incremental reform），因为改革是在旧体制因阻力较大改不动的情况下，先在其周围发展新体制，随着这部分经济成分的发展壮大，经济结构的不断变化和体制环境的不断改善，再逐步改革旧体制（樊纲，1996）。这种改革是在国有经济改革停滞不前的情况下，先采取修修补补的办法以维持国有经济的运转，而把主要精力放在非国有经济上，寻找新的生长点（吴敬琏，2004）。
与整体经济改革有点相似，中国财政制度改革也不是一步到位的，这样的改革无疑可以视为渐进改革，从一定意义上说也是“增量改革”。中国财政改革与经济改革一样，一开始并没有一个系统完整的改革方案。在这种情况下，财政改革很难实现“一步到位”，因为根本不知道改革的目标在哪里。只有在市场经济改革目标确定之后，财政改革的方向才大致明朗，虽然在局部领域仍有争议。但即使如此，财政改革往往也不是一步到位的。1994年中国进行了工商税制改革。消费型增值税制无疑是增值税制改革的目标，但当时选择了生产型增值税。这不是一个最优的选择，但与产品税制相比，生产型增值税制减少重复征税。而且当时选择生产型增值税制还可以避免财政收入波动过大。1994年分税制财政体制改革目标确定之后，具体改革方案还是考虑了既得利益，保留了税收返还这一与规范的分税制不相适应的财政转移支付做法，保留了按照企业行政隶属关系划分企业所得税的做法。这种折中做法最大限度保证了财政改革方案容易得到支持，保证了财政改革的顺利进行。
考虑到改革的成本和阻力，财政改革往往先集中在难度较小或急需举办的制度和事项3z（张馨，2004）。难度大的改革或者是因为改革所牵涉的部门和地方利益太多，或者是因为改革需要较大的财力支持。农村改革先行，与农村改革所需要的国家财力支持不多有着密切的关系。国有企业改革在很长时间之内停留在放权让利阶段，与企业改革所需耗费更多国家财力有关。公共支出管理改革与政府预算改革是在财政改革进入“深水区”之后才开始的，这与改革涉及的部门和地方利益太多有关。而且，即使这些高难度的改革已经开始，也是逐步推行的。先易后难的改革至少保证了一些财政制度的关键改革的起步。“开弓没有回头箭”。借助于各项改革的深入，当外部环境具备的时候，财政改革也就水到渠成。

从1978年算起，中国的改革开放至今已有30年。财政制度改革在中国改革开放史上具有重要的意义。中国财政改革从1978一1979年的财政调整开始，经历了放权让利，逐步建立了与市场经济基本适应的公共财政制度。现在，公共财政体制还处于进一步完善之中。
与此同时，中国财政制度改革也留下了一个又一个的谜。中国财政制度改革是怎么进行的？取得了哪些成就？有哪些经验？还面临哪些挑战？中国财政改革道路有哪些普遍意义？
本书力求对以上问题作出回答，主要任务有四：第一，回顾1978年以来中国财政制度改革的历程；第二，总结中国财政制度改革的成就；第三，归纳中国财政制度改革的基本经验；第四，探讨未来中国财政制度改革面临的机会和挑战。
本书在讨论传统财政制度的基础之上，探讨财政改革的逻辑。中国财政改革与财力困境有关，但更多的是经济改革的要求。财政改革是制度需求者和供给者发生变化的结果。政府转型是财政改革赢得持续动力的关键。
中国财政改革从总体上看，财政体制已从财政包干制转为分税制，适应市场经济需要的税制已基本形成，财政与国有经济的关系也日趋规范化，政府预算也在按照市场经济的要求进行改革。财政改革促进了资源配置的提高，改善了收入分配状况，促进了经济稳定的财政政策机制的形成。但财政改革仍遭遇财政透明度、公共预算与国有资本预算衔接、转移支付、利益集团等一系列问题的挑战。