权力的边界：税、革命与改革

李步云、韦森、余世存联合推荐

当代中国最具思想力的财政学者之一李炜光

告诉你税收不是个经济问题

税收里有正义，有人性，有光明，有善，还有爱

翻开尘封史记，上溯赋税缘起，评价历代盛世背后税制之得失

深化税制改革，谈当前纳税人权利、个税改革与预算法案修订

公民为什么要纳税？

为什么说财政是国家治理的基础和支柱？

税收应如何体现公平正义的原则？

《权力的边界：税、革命与改革》收录了李炜光先生近年来关于中国财税问题的论文和评论文章，反映了他近年来对中国财政制度改革和立法修法过程中一些理论和实践问题的思考成果。阅读本书，看李炜光如何从公共财政理论的视角，评析现代中国财税制度之短长，明晰税收与权力的边界，解读税收·改革·革命的关系。

李炜光，1954年出生，天津财经大学教授，当代中国最具思想力的财政学者之一，多年来致力于鼓吹纳税人权利，推动中国财政改革。代表作有《李炜光说财税》和《税收的逻辑》等，产生了较为广泛的社会影响。

★是否为财政权立宪，是一个根本性的问题。正如一些学者已经指出了的，一个国家，只要它收钱、分钱、花钱的方式变了，这个国家就将跟着发生根本性的改变。

——李步云

序 李步云

自序 以《大宪章》为理念之基石

第一篇 从效率走向公正：大转型中的税制改革

从效率走向公正——20 年中国税制演化 / 003

税收公正的四个原则 / 004

1994 年税制改革得失 / 006

公正应为税制改革的未来取向 / 010

长达150 年的缓慢转身——读韦森新著《大转型》 / 014

仍在路上的大转型 / 014

从税收和预算限制政府权力 / 017

社会能做的，政府就不要做 / 019

百年转型，任重道远 / 022

中国的财政改革何时上路 ——与记者马国川谈中国财税 / 023

“邓小平之问” / 023

旧时代的赋税法理观念仍然存在 / 027

财政资源的所有权问题 / 028

做合格的国库守护者 / 030

英美用预算把统治者关在笼子里 / 030

预算不是单纯的经济问题 / 034

预算法修改中的“经理”、“代理”之争 / 038

中国税制改革的道德图景 / 043

税收的本质体现国家的品质 / 043

税收的正义与道德密不可分 / 047

税收公平是税改的道德目标 / 049

法定程序将增加税收的正义性 / 052

减少增收成本以促税收之善 / 053

税收与道德的脉动 / 055

道德是一个社会生存的底线 / 056

税收的道德品质 / 059

税之责任 / 062

税之公平 / 065

第二篇 政府花钱的秘密：税收与公共财政

财政何以为国家治理的基础和支柱 / 073

有什么样的财税就有什么样的国家 / 074

税收和预算的法律约束问题 / 077

央地支出责任的确认和财政问责制 / 082

税收与财政支出的公平正义 / 086

权力的边界：税、革命与改革 / 092

税的由来是什么 / 092

现代税收原则 / 095

轻税：历史上三次盛世 / 097

清末：革命和预算赛跑，革命赢了 / 098

20 年来的税收 / 100

征税与纳税：权力边界 / 101

税收的法定原则 / 102

历史顽疾：分税制不到位 / 103

税收与法治 / 105

财政改革的核心作用 / 106

未来改革的趋势 / 108

公共财政改革是突破口 / 109

中国的税负情况 / 109

财税是深化改革的突破口 / 112

改革推动力或许来自基层 / 115

政府花钱的秘密 / 119

说不清的“秘密财政” / 119

被忽略的纳税人权利 / 120

影响公共服务水平的四个因素 / 124

让预算透明化 / 126

公共支出的归宿在哪里？ / 128

第三篇 轻税育民：税与纳税人

公民更应当关注税收干什么用了 / 135

经济因素影响中国家庭的现代化转型 / 135

个体家庭的因素应纳入税制改革考量 / 137

税收改革或转型应“诏令有信” / 139

每个公民都该过问关乎生活的税收 / 140

走向“总量减税” / 143

告别“重税主义” / 143

建设“轻税国家” / 147

对政府和人民关系的考验 / 149

看好人民的钱袋子 / 152

香港特首难加税 / 153

税收的本质是博弈 / 157

“一”和“多”的文化 / 158

财税改革须以保障纳税人权利为先 / 165

财政是连接社会三大子系统的媒介 / 165

中国财税的几个现象 / 167

中国个税改革的是与非 / 170

值得纪念的一天 / 170

我国个税制度的缺陷 / 171

个税改革的建议 / 174

当前经济动向与结构性减税 / 176

凯恩斯主义不再是救市良方 / 176

结构性减税应加快步伐 / 178

企业家的创新才是经济繁荣的根本动力 / 181

市场舒缓时勿忘推进房产税收领域的法治化进程 / 185

强制拆迁与财政体制的勾连关系 / 186

房产税的立税依据 / 188

房产税的方案如何设计 / 191

人大应收回税收立法权 / 194

人大的税收立法权授权存在问题 / 194

我国税收机制偏离国际通行原则 / 197

税制改革要对减税有清晰的交代 / 198

纳税人的权利与责任 / 202

第四篇 以史为鉴：古今税收与法治

法国大革命：惊心动魄的财政史 / 209

从财政改革到革命 / 210

财税是什么？ / 212

对法国财政与社会的深层剖析 / 215

新制度诞生的前奏 / 219

警惕重压下纳税人的反弹 / 221

“商人总理”管仲的人本经济学 / 226

管鲍分金的由来 / 226

以人为本，令顺民心 / 228

藏富于民，知予为取 / 230

取民有度，用之有止 / 232

予之为取，天下同利 / 233

善治鼻祖，启智千秋 / 236

初税亩运动中“国人”的全面退却

——财税改革视角下的先秦民主政治衰落过程 / 239

中国古代的民本税赋思想 / 239

初税亩改革后国人的消失 / 242

总结：一条清晰的制度变迁轨迹 / 245

魏晋名儒傅玄的治税三原则 / 247

最后的理财家：“丹翁”阎敬铭 / 254

梁启超：中国公共财政的启蒙师与先行者 / 262

宪法、议会和财政 / 264

艰难曲折的理财实践活动 / 270

附录 写在财税的边缘处 / 279

人大应收回税收立法权

人大的税收立法权授权存在问题

采访者：最近国际油价大幅下跌，燃油税却连续3次上涨，引起很大的舆论反弹，您觉得这3次涨税存在什么问题吗？是否违背现行法律？

李炜光：违背现行法律倒说不上，关键是现行法律在当初设定规则时就不是特别科学，它的问题主要就是1985年全国人大对国务院的那次授权——全国人民代表大会授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例。依据就是那次授权，否则的话就没有依据了。

现在这个授权存在一些问题，第一是它的授权范围太大了，凡是关于经济体制改革和对外开放的事都可以授权给国务院。授权不应该是这样的授法，国际上立法授权是一事一授权的，不能说这堆事由你随便订立法律，由你来说了算，这种授权就不是授权了，是把权力拱手相让，授权应该是很细致、具体的。

第二，授权应该有一个期限，要有时间限制，授权给你在这一段时间内可以去立法，过了期限就失效。可是我们的授权是1985年授权，现在是2015年，已经三十年了。一个授权三十年，这种程序就有问题了。

第三，这个立法权力授出去，应该是可以收回来的。因为权力的所有者是全国人民代表大会，如果权力授出去不收回来，或者想收也收不回来，那怎么解释呢？现在问题是规则本身的问题。你问它合不合现有的法律，基本上它是合的，但是规则本身或程序上有问题。

采访者：第二次提高燃油税的时候，给出的理由是环保，这个理由说不说得通呢？

李炜光：是不是说得通，得看它有没有相应的法律或者制度来限定这个钱只能用在你说的环保或者是节约能源上。据我所知，它还没有这样一些规定，税征上去以后怎么支配我们不知道，也不透明。比如2009—2012年这头4年，燃油税就征了大概9000亿元，这样一笔财政资金用在哪儿了？如果确实用在了环境治理或者是环保事业上，那还是可以的。消费税税率一再涨，每年就增收一两千亿了，这个数字还会越来越大，这笔钱究竟能不能用到这个上面，这是一个很大的问题。我们不能光看它怎么说，能不能做到是一个问题。

另外，所有的征税行为都应该陈述理由，像这次这样陈述理由，应该是一个进步，进步就在这里，为什么要提高燃油税的税率，是为了改善环境，治理污染，促进能源产业发展，这个理由说得很清楚，能不能做到我们可以质疑。另外一个质疑的就是其他税能不能像燃油税这样明确阐述理由，现在还没有，目前除了车辆购置税等少数几个税种说明了它为什么要征这个税，其他的都没说清楚。

采访者：税权收归人大已经喊了很久，这在学界似乎已经成为一种共识。但是是否能够看到实际的改革进展呢？难点和阻碍在哪儿？

李炜光：考虑到国家的制度建设，人大应该发挥它应有的审议、立法、监督的职能，税收立法权就是一个重要问题。所以这几年这个事被人大、政协的一些代表所重视，提出提案来。2009年全国政协委员蒋洪老师第一次提出来，可是当时并没有产生很大反响，可能是因为提得早了一点，不过那次提出这个问题也非常重要。然后就是山东的剧作家赵冬苓，全国人大代表，提了一个关于税收立法权要回归人大的提案。这次情况不一样了。

据我所知，税权回归人大这件事情到现在都没有什么实质性的进展，所以赵冬苓代表今年两会上还要提这个问题，她跟我联系过，我也建议她不要放弃。但是究竟怎么回归还没有深入探讨，现在还处于提出问题的阶段，今年再提的话就是第三次提了，会有越来越多的代表附议这样一个问题。其实，政府也开始注意到这个问题了，财政部也在跟人大方面沟通。虽然还没有具体的时间表，但议论来议论去，它已经是个事了，国务院和财政部、人大、政协这几方面都在谈这个事。我想今年两会它也会是一个热点话题。

税权回归人大的意义在什么地方呢？未来几年将是税收立法的活跃期，非常现实的就是房产税，立法在一两年内就要完成，2016、2017年就要进入实施阶段，我们说的财产税主要就是房产税。后面还有进一步的新的税法的立法问题，比如遗产税，征遗产税就必然要征赠与税，实际一下就有了三个税种。还有增值税的立法问题，《个人所得税法》的修订问题，个人所得税已经不太适合于现在的需要了，它的修订是很重要的。还有其他的环境保护税等等，密集的税收立法都将要在这几年之内完成。可是立法机关，我们的全国人大，以它目前的情况能不能应对这样一个局面还不确定，现在还在讨论税收立法的权力能不能收回来。

采访者：刚才说的几个税种是不是由人大来立还不是非常确定？

李炜光：《立法法》规定是这样，问题是在现实当中又不是这样，这是中国法律秩序的常见问题。《立法法》写得很清楚，关于税收方面的法律规定由人民代表大会来制定，第十条写它可以授权给国务院，但实际上这三次燃油税税率上涨，是由于国务院把权力转授给了下属的财政部。

我国税收机制偏离国际通行原则

采访者：可不可以总体概括和介绍一下我国的税收机制和国际普遍规则相比有哪些比较重要的偏离？

李炜光：我们税收的基本原则跟国外通行原则就不太合。亚当·斯密曾提出税收四原则，第一个原则就是平等原则，但我们的税收里很少关注到平等问题。比如个人所得税里面就存在很大问题，它失去了基本的调节的功能。增值税也存在着这个问题，增值税属于流转税，我们70%的税都是流转税，流转税本身就带有累退性，收入越高的人税负不一定就重，这个税制本身在设计上就这样，不利于投资，也容易推高市场的物价。而增值税涉及到居民普通的生活消费的一些商品，在税率上也没有任何照顾和优惠，造成底层社会税负偏重的情况。我国的税多是流转税，是含在商品价格当中的，所有的消费者在购买商品的时候都交了税，所以税负其实是很重的。在这上面存在平等、公正缺失的问题。

第二个原则是确定性原则。从最近的消费类税率的频繁调整，可以看出我国税收的不确定性。不是说不可以做一些调整，但是要讲程序，要尊重纳税人。这么频繁调整某一税种的税率，历史上都很少见，而且它从几方面都不太有利，尤其是在经济下行的情况下加大流转税，是对经济增长起反作用的，因为燃油税的税负是可以转嫁到商品价格中的，这会抬高市场上几乎所有商品的物价，因为所有的商品的价格都跟汽油、运输业有关系。而我们的经济情况已经不太好了，企业负担已经很重了，企业投资意愿已经很低了，这时候加大流转税，就不很有利。这就是确定性问题。

第三是便利性原则。现在随着我们征税水平和技术的提高，这方面有了很大的改善，纳税人缴税便利多了。但也不是没有问题，企业在交税的时候，个人所得税申办纳税的时候也会遇到不便，我本人就遇到过，我们一位老师在税务大厅里跟税务人员吵起来了，就是因为不便利，工作人员态度很差，纳税人来交税，给钱，还被这种态度对待。

第四，最小征收成本原则。在世界范围来看，中国的征税成本还是比较高的。这没有确定的数据，应该在6%左右，而发达国家一般在1%以下，我们是比较高的。

税制改革要对减税有清晰的交代

李炜光：从税制结构上，中国的税制一直是以流转税为主的，但中国现在应该属于中等收入国家了，在税制结构上应该发生变化，流转税地位应该下降，所得税(包括公司所得税、个人所得税)的地位上升，特别是个人所得税的地位要增强，而关税这种税应该是很不重要了，尤其是现在，世界经济一体化的程度不断加深，关税起的作用应该是逐步下降的。

中国现在仍然以流转税为主，占70%左右。流转税本身有问题，对于企业来说，它加大了成本，给投资设了门槛，即使增值税这种中性较强的税种，也相对不利于投资。另外它推高市场物价，对个人消费、扩大内需是非常不利的。而且这一切并没有随着中国变成一个中等收入国家有所改变。个人所得税仍然只占大概6%不到，在税制结构上是无足轻重的一个税种，在整个财政来源中并不是多么重要，但是对每个家庭来说是百分之百的负担。随着经济的发展，人民收入水平的提高，对财产类的所得税税类就要提高比例，这也是未来中国税制改革的一个方向，这是没问题的。通过累进的税制，可能有的家庭的税负就要进一步加重，有的也许减轻或者保持现税负不变。

但是，税制结构的改变必须要有一个前提，减哪块税要有一个说法。下一步的税制改革的目标就是要增加直接税，那么在间接税方面减哪些税，要给社会、民众一个清晰的交代。比如燃油税三次提高，现在税费占油价的一半多，但是征税部门没有说在其他方面减轻纳税人的负担。而且这种税是价内的税收，征收的环节并不是消费环节，它实际上是转嫁过来的税收，并不是你在买汽油的时候再交一份税，实际上是价格里含着税，真正纳税的环节是在生产和进口、委托加工环节，这是非常典型的一种流转税的征收。

所以我们在税制改革当中要明确一个原则，就是如果不减税的话，就不能增税，要增加新的税种，必须减轻其他一些税种，增和减要平衡。比如我们未来要征房产税、遗产税，很多都是新税种，政府部门应该跟社会交代清楚在哪些方面切切实实减税了，而且这种减税是实打实的减税。以前老说减税，但是对企业和民众本身来说并不是直接的减税，只是说一个减税效应。我说的减税是实质性的减税，就是说直接要给纳税人在某些方面减税。

采访者：您刚才说的“减税效应”能不能解释一下？

李炜光：营改增，常常强调的就是一种减税效应。比如增值税转型其中有一项政策，购买固定资产的那部分费用是可以抵扣进项税的，这听上去是具有减税效应的一个政策，但必须是买过固定资产才能享受这个政策，如果推行这个政策的时候，某企业正好处在经济衰退期，它不需要设备的更新改造或者买大量的设备，这个政策它就享受不到。而税务机关说经过这个改革，全国可以减2000亿的税，可是这2000亿从哪儿来的，怎么算出来的，它没有说，最后到总结、宣传的时候，它说我们经过增值税转型减了2000亿。怎么就是2000亿，不多也不少？这是不够实在的表现。

作为一个纳税人，或者一家企业，税负在哪些方面确实减轻了，应当是很清楚的。比如之前的小微企业减税，总体上就比较明确，哪些税可以不交了，说得很清楚，不要再搞什么“具有减税效应”，减了多少税都是征税部门自己说。

下一步国家要给居民家庭增加直接税的负担，比如房产税，可能以后房产每年需要重新估值，或者税额每三年要重新定，家庭税负可能每年到某个月都要增加，多支出一笔钱来交房产税。那好，其他方面是不是应当减税？如果不减税，这笔税是净增加的话，这个税制改革难度就大了，老百姓会反对。现在反对房产税的声音是很高的，哪怕是我这样的学者，按说是挺为老百姓说话的，但是我一说征房产税有合理性，马上被骂。这种税，我们要清楚它为什么征？就像刚才你提出的问题，征这个税干吗用？不说清楚是不行的。

其实在很多国家，房产税对应的公共服务的支出是很清晰的，具体用在哪儿，老百姓都知道。而我们这儿只是为了增加地方政府财政收入，因为地方政府财政缺乏主体税源了，可是老百姓会问，增加你的收入我为什么就得给钱啊？

……

序

李步云

在我的印象中，李炜光教授一直从事财政学基础理论和财政历史的教学和研究，其学术倾向大体是财政社会学式的，比较重视财政立宪问题和以综合概括性较强的视角观察分析财政问题。前几年他出版过的《李炜光说财税》和《税收的逻辑》等著作，由于把学术性和可读性结合得比较好而受到学界和社会的广泛欢迎，现在他的新书又出版了，仍然值得关注。

李炜光近来比较重视十八届三中全会以来“财政是国家治理的基础和重要支柱”的研究，但他有自己的见解。他否认财政的“基础”和“支柱”作用仅限于为政府运作提供财力资源的看法，受布坎南的立宪经济学影响较深，认同财政是“广义政治宪章的一部分”，认为财政首先是政治问题，必须在这个层面上为自己的理论和制度奠基，并在此前提下开展财政政策的工具性和技术性方面的研究。他引入美国政治学者福山的现代政治三要素理论，即强大的政府、法治和负责制，认为后两个要素是用来制约第一个要素的。据此他提出的一个重要观点是，中国将在今后一个较长的阶段内，着力从财政领域出发，补课福山所说的现代国家建构的后两个要素，这就把国家治理与财政体制的改革联系起来了。

在这部著作中，李炜光认为，公共财政既内在于国家治理（治理的每一个要素都与其有关），又外在于国家治理（连接政治、经济与社会三大子系统的媒介），所以是个非常复杂的问题，而以往的以“国家分配论”为根基的财政学体系无法准确诠释财政与国家治理这种内涵。所以他积极倡导税收、预算和财政体制的法治化，以及建构各级政府履行公共服务职能的完整而严格的问责制，认为这两个环节可以把现代国家治理的基本要素涵盖进去，而缺失了这两个至关重要的环节，中国的转型就不能说是成功的，中国的现代财政制度就不能作为国家治理的基础而存在，而现有的财政学理论也就难以促进现实财政问题（如土地财政、央地财政关系、财产税改革等）的解决。

李炜光的担忧是有道理的。在国家所有权力当中，支配财政资源的权力是核心的和实质的权力，所以只有法律和基本制度规则才有可能对国家行为构成硬性约束，约束了这部分权力也就约束住了包括国家职权和行动范围的所有的权力。也正是因为财政达到了立宪的层次，这种法律约束才有可能成为一国政治结构中固定不变和永久性的一部分，国家才有可能向一个真正的现代政治结构转型。

在经历了三十多年的改革开放之后，我国至今仍然没有在税收、预算和央地财政关系三个方面建立起严格而慎密的法律约束机制，相关制度的公平与效率问题也远没有解决，这已经成为我国社会转型的主要制约因素之一。正是因为这个原因，我国在2016至2020年的这一轮财政改革中，将这三个方面的立制、立法和修法作为主要内容来进行。按照预先设定的目标，到2020年前后，我国现代财政制度将基本建构完成，在此基础上促进我国国家治理模式的建立。

建构现代财政制度，依照我国政府的部署，在预算方面，是要建立公开透明的制度，政府的全部收支都纳入预算，建立跨年度预算平衡机制，实行国库单一账户，建立地方政府举债融资机制和权责发生制的政府财务报告，完善问责和纠错机制；在税收方面，就是要完成消费型增值税改革并完成立法，改革和完善消费税、资源税、环境保护税制度，推进房地产税立法以及个人所得税制进一步向综合税制过渡；在政府间财政关系方面，就是要合理划分政府间的公共责任并使其与各级政府支配资源的权力相适应，进一步规范和完善分税制，从整体上提高政府的公共服务水平和效率。

布坎南在《征税权》中指出：“结果的改变要通过规则的改变来实现，而不能通过对结果的直接操作来实现。”我们的问题是，在立规建制的过程中尚未接受“税收法定主义”原则，尚未接受“外部政治控制”原则，人大作为“最高国家权力机构”于税收和预算的监督和控制权力仍然是虚置的，难以承担未来数年内财税立法和改革的重任。在无实际的制度约束的情况下，讨论开证新税问题本不适宜，但大规模的税制和财政体制改革就已经开始了。

例如，我国人大对预算的审议和批准是“一揽子”式的，并未进行分项目审议，因而是粗疏的、不负责任的，经人大会审批的预算不可执行，行政职能部门不得不反过来与财政部门协商预算安排，导致资源配置权移于财政部门，使其自由裁量权过当过大，并因下达预算拖曳而导致突击花钱问题。再如，公款进入国库，须保证其不被滥用，不被错配，不被浪费，不被盗窃，但这四种情形目前都严重存在，并未因强力反腐而得到根本解决。此外，财政信息和预算仍不够透明，存在着比较严重的专权现象。

同时，近年来经济和财政的下行趋势也加大了制度改革的难度。中国的税收是以流转税为主，所得税、财产税等直接税的收入占比比较低，财政收入受GDP增长的变化的弹性较高。在支出中，教育、科技、农业等7项支出占比近50%。车购税、城市维护建设税等专款专用性质的收支，以及政府债务付息支出和国防支出占15%多。这表明财政收入的大半支出是刚性的。中国没有建立起随财政收入下降而自动削减财政支出的机制。实际上，与财政收入增速的下滑形成鲜明对比的是，财政支出的增速均未有实质性削减。支出的刚性存在和收入下滑的现状相对撞，将产生较大的财政赤字，这也是未来几年的“新常态”。未来的财政改革将在这样的背景下进行。

这本书收入了李炜光近年来对我国财政改革所做的评析和论文，并对未来几年内我国财政政策的走向进行了较有价值的研究，我的初步印象是，他对“税收法定主义原则”的理解比较到位。税收应当具有合法性来源，所有税种都应经人民代表大会立法，所有的税制要素都应进入立法程序；应在法律上规定出纳税人完备的权利，在税收问题上，人人拥有表达权；政府征税应奉行公民财产权在先原则，确定税种、税目、税率时首先要保护好纳税人的财产权；每个税种的征税目的应该写进税法，并且所陈述的征税理由和目的是正当的、合理的、可检测的；政治上排除对特权者的免税，税法面前，税制面前，人人平等；税制改革中保持税负总体不变，增税的同时应当及时减税，等等。其实，不只是税收，政府的其他财政行为也都应该体现公平正义，有利于纳税人权利保护和造福于整个社会，也都应该体现“税在法下”的原则。这些观点对于人们从比较高的层次上认识相对比较专业的财政问题会有帮助的，对正在进行的财政改革也具有一定的参考价值。

李炜光所研究的问题也引起我的思考，如果西方的三权分立制度确实不适合我们，那就有必要接受国家宪法和基本制度规则对治税权（财政权）的制约，即布坎南所说的“财政宪章”，所有的财政权力均应受到外部政治机制的节制和监督。是否为财政权立宪，是一个根本性的问题。正如一些学者已经指出了的，一个国家，只要它收钱、分钱、花钱的方式变了，这个国家就将跟着发生根本性的改变。这个思想同样也是来自于财政社会学。